SYSTÉMOVÉ ASPEKTY VEŘEJNÉ SPRÁVY

Jaroslav ERNEKER, Lubomír PÁNA

Druhé doplněné vydání

České Budějovice

2017

Vzor citace:

ERNEKER J., PÁNA, L. Systémové aspekty veřejné správy, druhé doplněné vydání. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, 2017, s. ISBN

Anotace

Studijní text předkládá analýzu systémových aspektů veřejné správy. Jeho využívání umožní studentům získat základní znalosti cílů, úkolů, funkcí a systémového fungování veřejné správy.

V I. kapitole „Úvod do systémové teorie veřejné správy“, která řeší systémovou teorii veřejné správy, je precizované pojmové vymezení správy, veřejné správy a soukromé správy. Prostřednictvím analýzy systému veřejné správy jsou objasňovány základní subsystémy veřejné správy, vztah veřejné správy a veřejného zájmu, vzájemné ovlivňování veřejné správy a výkonné moci. Využitím komparace obsahu pojmů správa a veřejná správa je podrobněji charakterizována veřejná a soukromá správa, obecné a dílčí funkce veřejné správy, metody
a formy její činnosti.

V II. kapitole „Struktura systému státní správy a její vztahy“ je objasňované pojmové vymezení státní správy, hodnocena její organizační struktura, vnitřní a vnější zaměření činnosti a problémy jejího fungování. Podrobně je charakterizována státní správa jako formální organizace, metody a formy působení státní správy, základní rozdíl mezi státní správou a samosprávou.

Ve III. kapitole „Struktura systému samosprávy a její vztahy“, je vymezovaný obsah a rozsah pojmu samosprávy, její systémové fungování, územní samospráva a zájmová samospráva. Na základě analýzy organizační struktury samosprávy jsou objasňovány funkce samosprávy, metody a formy jejího fungování.

kapitola „Management veřejné správy“ objasňuje řídící problémy veřejné správy, využívá a aplikuje poznatky uváděné v předchozích kapitolách. Metodickým východiskem je pojmové vymezení řízení, jeho obecná charakteristika a cílová stránka řízení veřejné správy. Prostřednictvím popisu základních etap systému řízení veřejné správy je podána charakteristika jednotlivých řídících činností. V části, která řeší vliv řídící činnosti na efektivnost fungování systému, je charakterizován inovativní management organizací veřejné správy. Do obsahu sociální role manažera v řízení veřejné správy jsou zakomponovány základní požadavky na rozvoj manažerských dovedností.

Ediční rada VŠERS:

doc. JUDr. PhDr. Jiří Bílý, CSc.; Ing. Jiří Dušek, Ph.D.; RNDr. Růžena Ferebauerová;
PhDr. Jan Gregor, Ph.D.; doc. Ing. Marie Hesková, CSc.; PaedDr. Vladimír Kříž,
doc. Ing. Oldřich Pekárek, CSc. (předseda); prof. PhDr. Jan Rataj, CSc.; PhDr. Lenka Rozboudová, Ph.D.; doc. Ing. Ladislav Skořepa, Ph.D.; doc. JUDr. Roman Svatoš, Ph.D.

SYSTÉMOVÉ ASPEKTY VEŘEJNÉ SPRÁVY

ISBN 978-80-7556-015-5

OBSAH

ÚVOD.. 6

ÚVOD DO SYSTÉMOVÉ TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY.. 9
Obecné chápání správy a veřejné správy. 9

1.1 Společnost 9

1.2 Veřejná správa. 10

1.3 Soukromá správa a soukromoprávní subjekty. 12

Systémová charakteristika veřejné správy. 12

2.1 Veřejná správa jako systém.. 12

2.2 Aplikace systémového přístupu k veřejné správě. 16

2.3 Cíle a úkoly systému veřejné správy. 18

2.4 Struktura systému veřejné správy. 21

2.5 Funkce systému veřejné správy. 25

2.6 Metody realizace funkcí systému veřejné správy. 28

2.7 Prostředí systému veřejné správy. 29

2.8 Stabilita i dynamika systému veřejné správy. 32

STRUKTURA SYSTÉMU STÁTNÍ SPRÁVY a její vztahy. 38
Základní charakteristika systému státní správy. 38
Cíle systému státní správy. 38
Struktura systému státní správy. 39

3.1 Ústřední orgány státní správy. 40

3.2 Státní správa vykonávaná veřejnými sbory. 43

3.2.1 Výkon státní správy zabezpečovaný zpravodajskými službami (zák. č. 153/1994 Sb., o zpravodajské službě ve znění pozdějších předpisů) 45

3.2.2 Další vykonavatelé státní správy s celostátní působností 46

3.2.3 Státní správa propůjčená soukromým osobám.. 46

3.3 Místní orgány státní správy. 47

3.4 Vztahy ve struktuře systému státní správy. 49

3.4.1 Organizační vztahy. 50

3.4.2 Hierarchické vztahy. 50

3.4.3 Komunikační vztahy. 52

3.4.4 Formální vztahy. 54

3.4.5 Neformální vtahy. 54

Funkce systému státní správy. 57
Činnost v procesu realizace funkcí systému státní správy. 59
Prostředí systému státní správy. 60

III. STRUKTURA SYSTÉMU SAMOSPRÁVY A JEJÍ VZTAHY.. 64

1 Základní znaky systému samosprávy. 64

Cíle systému samosprávy. 66
Struktura a činnost systému samosprávy. 67

3.1 Územní samospráva. 68

3.1.1 Obecní zřízení 69

3.1.2 Krajské zřízení 85

3.2 Zájmová samospráva. 87

3.3 Ostatní veřejná správa. 88

Závěr. 92

ÚVOD

Problémy racionálního a efektivního fungování veřejné správy jsou intenzivně ovlivňovány vysokou dynamikou současného světa a složitým vývojem společenských struktur. Procesy, které probíhají ve veřejné správě, jsou dynamicky proměnlivé, ovlivňované interakcí a komunikací veřejnosti a pracovníků veřejné správy. To byly také důvody, proč jsme se po pěti letech rozhodli vydat druhé doplněné vydání Systémových aspektů veřejné správy.

Veřejná správa, jako organizace a instituce funguje jako celek, ve smyslu úplnosti, souvztažnosti, sevřenosti a smysluplné svébytnosti. Uvedenou svébytnost a smysluplnost celku nelze odvodit a vytvořit pouhým skládáním jednotlivých částí, protože integrovaný celek obsahuje více vlastností než součet vlastností jeho jednotlivých částí. Tyto části se vzájemně podmiňují, přičemž změna jedné působí změnu všech ostatních, a tím také změnu celého celku.

Podrobněji viz Geist, B. Sociologický slovník, 1992.

Jinak řečeno, veřejná správa funguje jako systém a pro její analýzu i řízení je vhodné používat systémový přístup.

Systémová charakteristika veřejné správy a jejích prvků se dostává stále intenzivněji do zorného úhlu nejrůznějších věd. Samotný charakter veřejné správy však vyžaduje komplexní pohled, který se v hranicích jedné vědy nemůže dostatečně prosadit. To vyžaduje interdisciplinární přístupy, pro jejichž aplikaci mohou jednotlivé vědy právní, politické, sociologické, ekonomické poskytovat řadu teoretických i metodických podnětů a informací.

V obsahu i metodice předkládaného studijního textu proto plně respektujeme relevantní poznatky dalších společenských věd. Integrujícím východiskem je zde chápání veřejné správy jako složité, dynamicky fungující systémové organizace, kde se prolínají
a vzájemně se ovlivňují další subsystémy s řadou svých systémových prvků. Proto soustřeďujeme pozornost studentů na objasňování a pochopení obsahu veřejné správy i jejích systémových aspektů.

Studijní text je obsahově i metodicky koncipovaný jako studijní opora pro studenty studijních programů majících v obsahu studia veřejnou správu.

V učebním textu se zaměřujeme na 5 základních problémů: systémovou teorii veřejné správy, strukturu a činnost systému státní správy, strukturu a činnost systému samosprávy, management veřejné správy, problémy byrokracie, byrokratické organizace
a byrokratizace. Důraz je kladený na pochopení podstaty veřejné správy, jejích systémových charakteristik se zaměřením na schopnost aplikovat systémový přístup v procesu analýzy veřejné správy.

Celková koncepce učebního textu je založena na metodologii a metodice systémového přístupu, který je aplikovaný především v rovině strukturální a funkcionální. Metodika učebního textu se zaměřuje především na strukturální aspekty, i když zde funkcionální aspekty neabsentují. Funkcionální aspekty budou postupně akceptovány v dalších předmětech tak, aby se postupně realizoval komplexní, interdisciplinární pohled na veřejnou správu,
ve kterém nezastupitelnou roli sehrává systémový přístup.

Interdisciplinární problémy jsou zprostředkovaně řešeny v existujících samostatných studijních oporách. Doporučujeme studovat tyto problémy souběžně, prostřednictvím následujících učebních textů: ERNEKER, J. Základy komunikace a Sociální komunikace ve veřejné správě. SKOŘEPA, L., ERNEKER, J. Řízení a manažerské dovednosti. PÁNA, VALEŠ Sociologie politiky – minulost, současnost, budoucnost. PÁNA, L. Nástroje a aktuální problémy regionální politiky a Metodologie a metody výzkumu. Vývoj veřejné správy, ale i všech jednotlivých disciplin vede ke stále větší snaze, aby specialisté poznávali souvislosti řešených problémů v širších souvislostech, aby se jednostranně neuzavírali do svých oborů. Interdisciplinární a systémový pohled má možnost ukázat, jak hlouběji odhalit podstatu věci či jevu a jak sbližovat teorii s praxí.

Obsah učebního textu je účelné a potřebné studovat za současného využívání základních právních norem, které řeší problém veřejné správy a jejích složek, zejména
pak Ústava České republiky, zákon č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení), zákon
č. 129/2000 Sb. o krajích (krajské zřízení).

Aniž bychom podceňovali genetický a interdisciplinární přístup, budeme především pro potřeby pedagogického procesu věnovat pozornost aplikaci systémového přístupu a jeho jednotlivým aspektům. Systémový přístup tím, že integruje komplex poznatků o veřejné správě a posuzuje její fungování z pohledu řady různých vědních oborů, vytváří potřebné předpoklady pro její celostní a komplexní pochopení. Je však potřebné zdůraznit, že implementace systémového přístupu do pedagogického procesu, a navíc v aplikované podobě do oblasti veřejné správy, je velmi složitý teoretický, metodologický a metodický problém. Současně je také potřebné respektovat, že systémový přístup není jakýsi „všelék“ nebo absolutně všemocná a všezahrnující metoda.

Je pochopitelné, že učební text neposkytuje prostor k rozsáhlejším diskusím
o základních pojmech. Proto se snažíme vytvářet syntetické základní pojmy a pro jejich širší využití poskytujeme vhodný seznam studijní literatury. Rovněž je problematické, z hlediska omezeného rozsahu poskytnout ucelený systémový obraz veřejné správy a jejích základních prvků. Soustřeďujeme se proto především na vytváření základních teoretických vědomostí
a praktických schopností pro aplikaci systémového přístupu v činnosti budoucích i současných pracovníků veřejné správy.

Ve vztahu k základním cílům studijního předmětu „Veřejná správa a její systém“ vytváří obsah učebního textu následující možnosti:

pochopit obecné charakteristiky systému, jeho vstupy, cíle, funkce, strukturu a výstupy,
získat potřebné znalosti o celostním charakteru systému veřejné správy a o fungování jeho podsystémů,
identifikovat a pochopit základní systémové vazby mezi funkcemi a metodami veřejné
správy, státní správy a samosprávy,
objasnit funkce ústřední a územní veřejné správy i jejich propojení se specializovanými územními orgány veřejné správy,
napomoci pochopit i aktivně ovlivňovat systémové vazby forem a metod činnosti veřejné správy, státní správy i samosprávy,
prostřednictvím celostního pohledu hlouběji chápat vzájemné vazby a působení relevantních faktorů národního a celoevropského prostředí veřejné správy.

Z tohoto pohledu považujeme obsah i metodiku učebního textu za jeden z prvků celé

mozaiky pedagogické činnosti učitele, zahrnující organické spojení individuálních, skupinových a hromadných forem vzdělávání. Vzdělávací metody vysokého inovačního stupně, tvořivá atmosféra a formování kritického myšlení studentů umožní, aby získali odpovídající poznatky o systémovém fungování veřejné správy, aby ve vazbě na problémy správního práva chápali celostní vidění veřejné správy a v budoucí praktické činnosti byli schopni přijímat systémová řešení.

Systémové poznatky o veřejné správě je ovšem nezbytné prakticky ověřovat v procesu odborné praxe, která vychází z řešení problematiky kraje i obce a umožňuje studentům aplikovat teoretické poznatky v konkrétní praxi organizačních struktur veřejné správy.

I. ÚVOD DO SYSTÉMOVÉ TEORIE VEŘEJNÉ SPRÁVY

1. Obecné chápání správy a veřejné správy

Čím začít? Je to sice tradiční otázka, ale má svoje opodstatnění, protože oblastí našeho zájmu bude veřejná správa – tedy společenský subjekt, bude zřejmě potřebné jej zasadit do prostředí, ve kterém funguje. Problém je zdánlivě jednoduchý, stejně jako odpověď. Společenským subjektem, v obecném pohledu, budou v našem případě lidé. Lidé žijí
ve společnosti. Ovšem už odpověď na otázku, co lze považovat za společnost, už tak jednoduchá není. Většinou se můžeme setkat s různými názory.

1.1 Společnost

Jako nejobsáhlejší systém lidského spolužití bývá nejčastěji chápaná jako:

suma žijících jedinců, spojených sítí vzájemných kontaktů a interakcí, kterou označujeme jako sociální jednání;
suma jedinců, která se vyznačuje především zvláštní kulturou, hodnotovým systémem
a tradicemi. Podstatné pro zachování a fungování společnosti je přijímání a osvojování hodnot, norem, sociálních rolí a vzorů chování;
specifický sociální útvar, ve kterém působí určité zákonitosti. Je odlišný od jiných sociálních útvarů, především prostřednictvím odlišných systémů hodnot a norem, jimiž každá společnost reguluje a uskutečňuje svoje cíle.

Na základě uvedených názorů a koneckonců i vlastní životní zkušenosti lze konstatovat, že společnost je vnitřně strukturovaným celkem, spojeným především strukturálními a funkcionálními vztahy jednotlivých prvků. Tyto prvky (oblasti, sféry, instituce, organizace apod.) mají nejrůznější podobu. Vzniká společenská struktura, která jako jednota, základních společenských prvků, především zahrnuje:

a) sféru materiálních činností a vztahů,
b) sféru duchovních činností a vztahů,
c) sféru organizačních, institucionálních & řídících činností a vztahů.

Uvedené prvky (sféry) jsou navzájem propojené, a proto se také vzájemně ovlivňují. To znamená, že společnost je nesmírně složitý sociální subjekt. Prochází podstatnými změnami v sociální struktuře v důsledku změn ve struktuře ekonomické, politické, vlastnické, v důsledku změn, spojených s migrací, se změnami v povoláních, příjmech, životním stylu apod. Tyto změny ovlivňují prakticky všechny oblasti a subjekty společnosti. Přitom dochází k nejrůznějším střetům, konfliktům, které je nezbytné řešit tak, aby se nenarušovaly základní sféry společenského života.

Z uvedeného vyplývá, že současná společnost není homogenní, ale složitě vertikálně
i horizontálně diferencovaná. To vše vyvolá potřebu její postupné stabilizace, regulace
a usměrňování všech prvků společenského života. Základním prostředkem je relativně trvalá regulace vztahů prostřednictvím institucí. Formuje a rozvíjí se institucionalizovaná společnost – dochází k její institucionalizaci. Složité a dynamické společenské procesy vyvolávají potřebu jejich poznávání, řízení a racionalizování. Vyžadují, aby byly spravovány.

Všeobecně správa je obvykle vymezována jako:

a) záměrná činnost nebo soubor takových činností, které sledují dosažení určitého cíle. Jsou zaměřeny k dosažení tohoto cíle a současně jde o zajištění těch procesů, jimiž se správa uskutečňuje.
b) institucionalizovaná činnost, vykonávaná v určitém relativně trvalém organizačním systému a zaměřená na regulaci tohoto systému.
c) správa, která se zaměřuje na oblast veřejných záležitostí, na oblast veřejných potřeb, zájmů a hodnot. Tu potom označujeme jako veřejnou správu.

1.2 Veřejná správa

Ve společnosti, zorganizované prostřednictvím státu, se veřejnou správou rozumí správa veřejných záležitostí, která je realizovaná jako projev výkonné moci ve státě. Pro tuto výkonnou moc je přitom charakteristické, že se jedná především o veřejnou moc, kterou realizuje v prvé řadě sám stát. Dále touto mocí disponují jím aprobované subjekty, povolané ke správě veřejných záležitostí. Veřejnou správu představují, jakožto subjekty jejího primárního výkonu, především stát prostřednictvím vlastních orgánů. Zahrnuje komplex určených činností, které produkují orgány státní správy, samosprávy a veřejnoprávní korporace.

Veřejná správa je záměrně a cílevědomě vytvořený sociální subjekt, zabezpečující uspořádání společenského života, regulaci a řízení společenských vztahů a činností. Zahrnuje komplex určených činností, které produkují orgány státní správy, samosprávy a veřejnoprávní korporace. Je to proces, kde dochází k regulování, usměrňování, spravování veřejných zájmů. Jejím základním cílem, funkcí a činností je realizace veřejných zájmů.

Veřejnou správu chápeme jako záměrně a cílevědomě vytvořený sociální subjekt, zabezpečující uspořádání společenského života, regulaci a řízení společenských vztahů a činností.

Základní cíle, funkce a úkoly veřejné správy proto odvozujeme z identifikovaných
a uznaných veřejných zájmů. Jejich zajišťování je důvodem samotné její existence. Veřejná správa jako správa veřejných záležitostí je správou ve veřejném zájmu. Základní cíle, funkce a úkoly veřejné správy proto odvozujeme z identifikovaných a uznaných veřejných zájmů. Jejich zajišťování je důvodem samotné její existence. Veřejná správa jako správa veřejných záležitostí je správou ve veřejném zájmu.

Základní cíle, funkce a úkoly veřejné správy odvozujeme z identifikovaných
a uznaných veřejných zájmů. Jejich zajišťování je důvodem samotné její existence. Veřejná správa, jako sociální útvar, je zaměřovaná, usměrňovaná a determinovaná veřejným zájmem.

Veřejný zájem (společenský) zájem je takovým druhem zájmu, který má nadindividuální charakter. Jeho nositelem (garantem, realizátorem) je veřejná správa jako instituce, která prostřednictvím veřejného zájmu zaměřuje a realizuje svou činnost. Základními motivačními jsou faktory společensky uznané cíle a potřeby. Lidé participují na dané činnosti právě proto, že sdílejí společné integrující hodnoty. Veřejný zájem je činitelem skupinové (společenské) integrity veřejné správy, která je společným zájmem zainteresována na řešení společných problémů.

Je však nezbytné zdůraznit, že pojem „veřejný zájem“ není právně vymezený a je často chápaný velmi odlišně. Objevují se dokonce názory, především u krajně liberalistických kritiků veřejného zájmu, že „veřejný zájem“ je prázdným pojmem, že veřejný zájem jako sociální fenomén vlastně neexistuje, že i jeho teoretická reflexe je fikcí. V této souvislosti lze souhlasit s názorem, že pokud zpochybníme existenci veřejného zájmu, zpochybňujme tím zároveň i smysluplnost správy věcí veřejných.

Veřejná správa jako správa veřejných záležitostí je správou ve veřejném zájmu. Je to proces, kde dochází k regulování, usměrňování, spravování veřejných zájmů. Veřejnoprávní subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou povinnost.

Podrobněji viz Ochrana, F. Veřejný sektor a efektivní rozhodování, 2001.

1.3 Soukromá správa a soukromoprávní subjekty

Veřejnou správu je třeba odlišovat od správy soukromé. Veřejná správa, jakožto správa veřejných záležitostí, je správou ve veřejném zájmu. Subjekty, které ji vykonávají, ji realizují jako právem uloženou povinnost. Mají postavení veřejnoprávních subjektů.

Na výkonu veřejné správy se však mohou podílet i soukromoprávní subjekty. To přichází v úvahu tehdy a tam, kdy si subjekty veřejné správy zadají u soukromoprávních subjektů výkon veřejných služeb, jež by jinak měli provést sami. Činnost soukromoprávních subjektů však není považována za soukromou, ale je správou veřejnou, jelikož je vykonávána ve veřejném zájmu a při jejím provádění se musí řídit příslušnými právními předpisy. Takový výkon veřejné správy je však možný jen tehdy, kdy je postavení veřejnoprávního subjektu zastupitelné a kdy to nevylučuje povaha věci.

Viz Průcha, P., Pomahač, R. Lexikon, správní právo, 2002.

2. Systémová charakteristika veřejné správy

Charakter veřejné správy jako instituce a organizace umožňuje aplikaci systémového přístupu.

Použití systémového přístupu vychází z toho, že při záměrném zásahu do společenského systému se kromě důsledků žádoucích, zamýšlených a předvídaných dostaví také následky nežádoucí, nezamýšlené a nepředvídané, že některé následky mohou být latentní nebo se projevit se značným zpožděním a že požadované změny lze obvykle docílit několika alternativními způsoby. Fungování veřejné správy ale nevylučuje vnitřní i vnější konflikty. Pokud překročí určitou hranici, musí docházet k systémovým změnám, které nastolují narušenou rovnováhu.

2.1 Veřejná správa jako systém

Pojem „systém“ je v současné době, z různých důvodů, jedním z nejužívanějších výrazů. Snad také proto je uvedený pojem často definovaný různými autory s určitými odlišnostmi, i když se často různé přístupy jen velmi málo odlišují. Uvedený pojem existuje
v bohatě rozvětvené škále významů, podobně jako výraz „sociální“. Stal se výrazem téměř módním a spolu s adjektivním tvarem „systémový“ zaplavil sociální komunikaci.

Ovšem je výrazem poměrně starým, odvozeným z řeckého sýstema = spojení, složenina, oddělení, soustava, skladba, celek apod. Do moderního slovníku, zejména odborného, se dostal od 50. let z biologie do tzv. teorie systémů, za jejíhož otce je pokládán biolog L.v. Bertalanffy.

Metodická poznámka: Vývoj názorů na problémy společenské organizace a společenského systému podrobně poskytuje publikace: Keller, J. Sociologie organizace a byrokracie, 2007.

Obecné využití výrazu „systém“ lze, při určitém zjednodušení, rozdělit do pěti typologických tříd, které se navzájem pronikají a prostupují.

První třídu tvoří pojetí vzájemné závislosti – systém je množina, komplex apod. prvků, spojená množinou vztahů v celek. Slovo „systém“ je užíváno v tom smyslu, že determinuje vztahy vzájemné závislosti, existující uvnitř komplexu empirických jevů. Např. R. Stark rozumí systémem „nějaký soubor vzájemně závislých částí“.

Druhá třída chápe systém jako seberegulující (negativně entropickou) soustavu, sloužící nějakému cíli (účelu, funkci). Systém je organizované množství prvků, které jsou vzájemně svázané a plní určité funkce.

Třetí třídu tvoří pojetí, zdůrazňující zejména celostní charakter, např.
L.v. Bertalanffy chápe systém v podobě „jakékoliv uspořádání nebo kombinace jak částí nebo prvků v nějaký celek“.

Do čtvrté třídy patří pojetí, která zdůrazňují primát vztahů okolí. Toto zavedení hlediska okolí, využívá také novější systémová teorie. Uvedený přístup ukazuje, že struktury
a procesy systému jsou vůbec možné a pochopitelné jen ve vztahu k jeho okolí, že teprve vztah okolí stanovuje, co je v systému prvkem a co funguje mezi systémy jako vztah.

Pátá třída pak zahrnuje ostatní nejrůznější přístupy a vymezení jako „množinové“. W.R. Ashbyho „systém je jakákoli libovolně vybraná množina proměnných“.

Podrobněji viz Geist, B. Sociologický slovník, 1992.

Porovnáním obsahu vedených typologických tříd vidíme, že prakticky všechny zahrnují přinejmenším jednu charakteristiku, kterou můžeme využít při vytváření pracovního pojmu „systém“. Rovněž stručný pohled na vývoj názorů na uvedené pojmy poskytuje přehled nejrůznějších vědeckých směrů a postupů, které se někdy opakují, nebo se odlišují jen formálně stylisticky.

Domníváme se, že pro řešení specifických problémů, souvisejících s objektem veřejné správy, bude přijatelný interdisciplinární přístup, využívající poznatky právní vědy, teorie systémů, sociální psychologie, sociologie, managementu a pochopitelně dalších vědních disciplín. Pro vytváření pracovních pojmů, charakteristických pro systémový přístup k veřejné správě, budeme využívat především výčtový postup, založený na relativně uceleném výběru „klíčových“ znaků.

Všeobecné znaky systému veřejná správa

Celistvost

Je to určitý diferencovaný celek prvků, které jsou ve vzájemné interakci a závislosti. Prvky jsou části, na které je možné a účelné systém dělit. Proto systém členíme na základní subsystémy. Každý subsystém je součástí vyššího systému. Jehož je subsystémem.

Účelově definovaná množina vztahů:
a) mezi prvky navzájem,
b) uvnitř prvků,
c) mezi prvky a celkem,
d) mezi prvky a okolním prostředím.

Strukturovanost

Celek systému se projevuje jako souhrn všech svých prvků a jejich vztahů. Prvky jsou vzájemně propojené, nepřetržitě se proměňují, vzájemně na sebe působí a společně určují vlastnosti celku. Vztahy mezi prvky vytvářejí strukturu systému. Především vnitřní organizace, struktura systému dává systému vlastnost celistvosti a umožňuje vznik nových systémových vlastností.

Cílovost

Je záměrně vytvářeným celkem, směřujícímu k dosažení předem stanovených cílů, které spočívají v jeho sebezachování a v seberozvoji.

Uspořádanost

Systém veřejné správy je celistvý a uspořádaný komplex prvků (subsystémů), které jsou
ve vzájemné interakci a jsou určitým způsobem uspořádané. Je to proto, že systém nemůže fungovat a vyvíjet se jako chaotický celek. Zde se jedná o uspořádanost plánovitou
a záměrnou. Systém je složitým, rozporným celkem, jehož prvky nejsou rovnocenné
a v tomto smyslu jsou relativně samostatné.

Funkce

Systém jako celek slouží určitému účelu, realizuje určitou úlohu – má určitou funkci.

Chování

Je charakteristický určitým chováním, které se mění působením vnitřních a vnějších faktorů – lidských, technických a technologických, materiálních, finančních i informačních apod. Aktivní, cílové chování je možné tehdy, když je systém schopný přijímat, zpracovávat
a využívat pro svoje další chování informace, především ze svého okolí.

Pomocí získávaní, přenosu, uchovávání a zpracování informací, umožňuje chování systému, v určitých hranicích, ovlivňovat systém tak, že se vytváří cílový způsob jeho chování.

Otevřenost

Systém je otevřený, protože si vyměňuje s okolním prostředím energii, podněty a informace. To znamená, že má vstupy z okolí, výstupy do okolí a jeho stavy na vstupu a výstupu se mění. Systém funguje ve vnitřním a vnějším prostředí, které svým působením ovlivňuje a je také tímto prostředím ovlivňovaný.

Prostředí

Zahrnuje celý komplex faktorů a vztahů. Některé vývoj systému dynamizují, urychlují, jiné naopak zpomalují. Některé integritu systému podporují, zatímco jiné působí dezintegračně, jako určité bariéry.

Vnější faktory zahrnují především:

politické a legislativní (politická stabilita, právní, sociální a ekonomické zákonodárství apod.),
ekonomické, sociokulturní (zdraví, životní prostředí, životní styl apod.),
demografické (rozvoj populace, věková struktura, vzdělanostní struktura apod.,
vědeckotechnické (vědecký rozvoj, využívání vědeckých poznatků apod.),

Vnitřní faktory zahrnují především: finance, personální strukturu, řízení a řídící struktury, informační systém apod.).

Dynamická rovnováha a stabilita

V systému probíhají nepřetržité změny, které narušují uspořádanost systému a efektivnost dosahování stanovených cílů. Vznikají vztahy koordinace, subordinace, přeměny přetržitého
i nepřetržitého charakteru. Tyto změny narušují uspořádanost systému. Pokud má realizovat cíle, pro které je určený musí vytvářet uspořádaný, rovnovážný, relativně stabilní celek.

Systém jako celek se pohybuje, mění se a vyvíjí. Rovněž se vyvíjejí také jeho prvky. Aby systém fungoval v dynamické rovnováze, musí reagovat na tyto změny a nepřetržitě se s nimi vyrovnávat.

2.2 Aplikace systémového přístupu k veřejné správě

Systémový přístup je způsob jednání a myšlení o veřejné správě, která reálně, konkrétně existuje. Obecně je systém abstraktním pojmem, protože je to způsob myšlení
o objektu, který konkrétně existuje. Prostřednictvím systému veřejnou chápeme komplexně a ve vzájemných souvislostech Systém je vytvářený ve vztahu k objektu veřejné správy tím, že jsou definované jeho prvky, subsystémy vzájemné interakce mezi nimi a je identifikováno chování systému.

Systémový přístup tím, že je aplikovaný interdisciplinárně, vyjadřuje osobnostní, lidské souvislosti organizace a propojení společenského působení subjektů se sociálními vztahy. Působí tu ovšem také opačné procesy – změny v sociální struktuře ovlivňují fungování a integritu celého systému veřejné správy. Je to proto, že jeho existence ovlivňuje sociální strukturu společnosti, činnost společenských organizací a institucí, ovlivňuje všechny vrstvy obyvatelstva, veřejnost a její mínění.

Systémová závislost a podmíněnost dává systému veřejné správy charakter nepřetržitě fungujícího dynamického celku. Realizaci veřejných zájmů přijímá systém veřejné správy jako vstupy a podněty. Protože se stavy na vstupu a výstupu systému nepřetržitě mění. Z uvedeného pohledu chápeme veřejnou správu jako relativně samostatný systém, který je vnitřně diferencovaný, složitý, otevřený a dynamický.

Systém veřejné správy je uspořádaný komplex prvků (částí, subsystémů). Jsou určitým způsobem organizované tak, že změny některých nebo výskyt nových, se při zachování celku, projeví i u ostatních prvků. Je to proto, že vzájemné interakce těchto prvků vytvářejí novou kvalitu, novou realitu. V systému veřejné správy jde o uspořádanost plánovitou a zaměřenou na dosahování předem stanovených cílů. Základem jejich realizace je záměrná, cílevědomá činnost, vykonávaná ve veřejném zájmu.

Systémový přístup je syntetický pohled na konkrétní objekt, na jeho chápání všech jeho prvků (subsystémů) v dynamické souvislosti a v jejich vzájemných vztazích ve vztazích k okolnímu prostředí, k jejich interakci v rámci systému i ve vazbě na okolí a jiné systémy. Bere v úvahu základní systémové faktory, které fungování veřejné správy podmiňují. To je důležité pro organizační změny veřejné správy, protože vhodně spojuje organizační, sociální i personální změny.

Primárně nás zajímají vztahy mezi prvky, sekundárně prvky samé. Tato množina je
s okolím, z něhož byla vydělena, spojena vstupy a výstupy. Obecnou tendencí chování každého systému je snaha o přežití, proto se systém zmocňuje energie a materiálu z okolí a s ním
se vyvíjí (zmocňuje se především zdrojů a informací). Jakákoliv změna na vstupu znamená
i změnu na výstupu.

Charakteristika systémového přístupu k veřejné správě

vychází komplexního pohledu, kdy subjekt a objekt veřejné správy fungují a vyvíjejí se ve vzájemném působení, vzájemném ovlivňování,
chápe fungování veřejné správy celostně v jejích vnitřních i vnějších souvislostech,
respektuje vazby mezi subsystémy veřejné správy i jejich vliv na výsledky a výstupy systému, odhaluje vnitřní organizaci systému a způsob vzájemného působení prvků, které jej tvoří,
posuzuje veřejnou správu v jejím dynamickém vývoji, respektuje genezi jejího systému a možnosti dalšího zkvalitňování,
bere v úvahu základní systémové faktory, které fungování veřejné správy podmiňují,
vhodně spojuje organizační, sociální i personální změny, které probíhají ve struktuře veřejné správy, identifikuje zdroje a faktory udržování, zdokonalování a rozvíjení systému,
umožňuje identifikovat a pochopit průnik teoretické, empirické i praktické roviny,
umožňuje identifikovat vzájemné vztahy systému s jinými systémy v horizontálním
i vertikálním směru.

Potřeba aplikace systémového přístupu je v současnosti determinována a ovlivňována narůstáním složitosti procesů veřejné správy a existencí závažných změn, které probíhají.

Systémový přístup k veřejné správě můžeme aplikovat v následujících oblastech:

Ø Cíle a úkoly systému veřejné správy
Ø Struktura systému veřejné správy
Ø Funkce systému veřejné správy
Ø Metody realizace funkcí systému veřejné správy
Ø Relevantní prostředí systému veřejné správy
Ø Dynamické fungování systému veřejné správy

2.3 Cíle a úkoly systému veřejné správy

Cíle veřejné správy

Veřejná správa je záměrně vytvořený společenský systém s cílovým chováním. Je zaměřený na dosahování základního či postupného cíle nebo souhrnu cílů. Cíle systému veřejné správy zde chápeme jako žádoucí stav, který má být v budoucnosti dosažený
a měřitelný kvantitativními a kvalitativními ukazateli. Realizace cílů je možná
za předpokladu, že systém je schopný přijímat, zpracovávat a využívat informace vnitřního
i venkovního prostředí. Této realizaci veřejná správa podřizuje veškerou svoji činnost. To, jakým způsobem se obecné či veřejné zájmy akceptují a nakonec i uspokojují, je průsečíkem historických tradic, konkrétní vývojové fáze dané společnosti, aktuální institucionální podoby veřejné správy, ale i charakteru prosazujících se politických zájmů.

Systém veřejné správy realizuje konkrétní cíle bezprostředně zaměřené na poslání a cíle obce, regionu či úkoly v rámci celého státu. Tyto cíle mohou mít povahu:

krátkodobých cílů a operativní činnosti,
střednědobých cílů, které bývají zpravidla vyjádřeny v programových prohlášeních koalic na konkrétní volební období
dlouhodobých cílů, které bývají zpravidla vyjádřeny a formulovány ve volebních a dlouhodobých programech. Ty jsou obecně určitou formou strategického programu. Ten bývá zpravidla spíše “politickou vizí”, kterou je ovšem třeba – poté kdy je tato vize akceptována výsledkem voleb – transformovat do podoby konkrétního realizačního programu či strategie. Ta by ovšem měla nabýt podobu cílů a strategie veřejné správy a měla by mít všechny nezbytné náležitosti, tj. včetně zabezpečení zdroji, mezi nimiž nesmějí chybět lidské zdroje.

Cíle veřejné správy jsou zpravidla orientované:

na zabezpečení fungování společnosti jako celku,
na řešení konkrétních problémů jednotlivých občanů a skupin obyvatelstva,
na zabezpečování výkonu státní i samosprávné politické moci,
na zabezpečování výkonu správy státu v jednotlivých oblastech společenského života prostřednictvím výkonné, nařizovací a podzákonné činnosti,
na trvale udržitelný rozvoj společnosti, který je založený na integraci ekonomických, sociálních a ekologických cílů. Je to cílevědomý a optimálně usměrňovaný proces změn v rozvoji lidské společnosti. Je to takový rozvoj, který umožňuje uspokojovat rozumné potřeby současné generace bez ohrožování života generací příštích,
na koordinaci společenského života a integraci společenských vztahů.

Úkoly veřejné správy

Základními úkoly veřejné správy jsou ty úkoly, které jsou odvozeny od cílů a jsou zaměřeny na jejich dosahování.

Úkoly veřejné správy vyplývají z měnících se vnitřních a vnějších podmínek. Do popředí výrazně vstupuje potřeba zvýšit potenciál a výkonnost státu a veřejné správy
k realizaci především následujících úkolů:

transformace veřejné správy směrem k posílení jejího chápání jako služby veřejnosti (především v takových oblastech jakými jsou vzdělávání, zdravotní péče, justice, sociální zabezpečení, bydlení, veřejné práce atd.),
příprava na nové výzvy v oblastech ekonomického rozvoje, územního plánování, ochrany životního prostředí, definování, dohledu a hodnocení veřejné politiky,
zásadní adaptace na novou mezinárodní realitu,
modernizace veřejné správy v zájmu zvýšení efektivnosti a kvality činnosti v souvislosti s omezováním rozpočtových výdajů na straně jedné a s růstem nároků na veřejnou správu na straně druhé,
řízení procesu privatizace státních podniků a veřejných služeb, zajišťování svobodné soutěže a transparentnosti při jejím uskutečňování,
zajištění efektivního výkonu vlastnických práv státu a dalších veřejnoprávních subjektů,
podpory soukromého sektoru, zejména malého a středního podnikání, rozvíjení efektivních kooperačních vztahů mezi veřejným a soukromým sektorem,
koncipování a uskutečňování účinných sektorových politik, zejména zajišťování vnitřní
a vnější bezpečnosti, regionální politiky, dopravní politiky, informační a komunikační politiky, politiky životního prostředí, vzdělávací politiky, sociální politiky, politiky zaměstnanosti a zdravotní politiky,
zajišťování podmínek pro prosperitu soukromého podnikání vytvářením optimální
a racionální infrastruktury cestou modernizace komunikačních sítí, systémů informačních služeb pro občany a podnikatelské subjekty, poskytováním odborné pomoci územním samosprávám, podporou investic ve veřejném zájmu apod.,
zvyšování kvality i kapacity veřejné správy ve sféře regulování a kontroly dodržování podmínek a pravidel tržního prostředí, zejména podmínek svobodné soutěže a eliminace monopolů, zajištění jakosti, technické úrovně a zdravotní nezávadnosti výrobků
a ochraně spotřebitelů,
omezování „šedé“ ekonomiky, zajišťování řádného odvodu daní, postihování
a preventivní působení na hospodářskou kriminalitu,
efektivní disponování s veřejnými finančními prostředky a s movitými s nemovitým majetkem státu, který má koneckonců také sloužit všem občanům. Moderní, racionálně
a efektivně fungující veřejná správa je tak nezbytnou a nezastupitelnou podmínkou ekonomického růstu,
zajišťování a posilování demokratických institucí a mechanismů. Je možné zde hovořit
o dvou hlavních směrech rozvíjení politické demokracie – směrem k upevňování institucí a mechanismů reprezentativní demokracie a dále směrem k rozvíjení institucí
a mechanismů participativní demokracie, to je přímé účasti občanů a jejich organizací na řízení a správě státu,
důsledné ochraňování základních lidských práv a svobod. Stát v tomto případě vytváří vlastní mechanismy a instituce ochrany těchto práv; ta jsou ovšem na základě mezinárodních úmluv chráněna i před zneužitím moci samotného státu.

Zdroj: www.nvf.cz/archiv/versprava/analyza/kapitola_ii.htm.

Velmi důležité je pružně vytyčovat a racionálně realizovat úkoly systému ve vztahu ke konkrétnímu společenskému i globálnímu vývoji. Jako integrovaný systém je veřejná správa v nepřetržité interakci s vnějším (externím) i vnitřním (interním) prostředím. Neexistuje ve vakuu, ale v určitém prostředí, okolí, v němž existují jiné celky, souřadné nebo nadřazené, s nimiž je systém ve vzájemných vztazích (interakcích).

2.4 Struktura systému veřejné správy

Systém veřejné správy je celek zahrnující lidi, jejich činnosti a vztahy. Uvedený celek je možné členit na subsystémy. Proto jej chápeme jako celek, tvořený složitou
a mnohorozměrnou sítí subsystémů. Ty jsou navzájem vnitřně spojené strukturálními
i funkcionálními vztahy a jsou určitým způsobem vertikálně a horizontálně uspořádané. Charakter těchto vnitřních vztahů celého systému vyjadřuje jeho struktura. Ta funguje jako pohyblivá síť vztahů:

mezi subsystémy navzájem,
uvnitř subsystémů,
mezi subsystémy a celkem,
mezi subsystémy a okolním prostředím.

Metodická poznámka: někdy se můžeme setkat s pojetím, kdy je struktura zúženě chápána jen jako organizační uspořádání a nikoliv jako vzájemné vnitřní systémové vztahy. V takovém případě je systém analyzovaný jako statický objekt a ztrácí se jeho dynamický charakter.

Každodenní zkušenost jasně ukazuje, že struktura systému veřejné správy není homogenní, ale prochází neustálými změnami v důsledku změn v oblasti ekonomické, politické, právní i personální. Ve veřejné správě a v jejím fungování se odrážejí změny
ve vlastnických strukturách, v příjmech, v životním stylu. Intenzivněji se formují a prezentují různé politické síly v duchu politického pluralismu a demokracie.

V důsledku uvedených, a dalších změn, je veřejná správa vnitřně strukturovaná – vertikálně i horizontálně. Vnitřní strukturovanost se projevuje v existenci subsystémů, které jsou ve vzájemné interakci a jsou plánovitě, záměrně a cílevědomě uspořádané. Každý
ze subsystémů je zároveň relativně samostatným systémem se zvláštní strukturou a vazbami na okolní prostředí.

Toto dělení však není konečné a v rámci uvedených subsystémů je možné nalézt ještě další subkategorie. Například v rámci samosprávy konkrétně samosprávu profesní či zájmovou, v rámci státní správy pak státní správu ústřední a územní, resp. státní správu přímou a nepřímou. Existují také subsystémy informační, řídící, kontrolní atd. Tyto subsystémy se mohou vzájemně prolínat, což se konkrétně týká územní samosprávy a územní státní správy. To, které prvky označíme jako subsystémy a systémy, závisí na konkrétní podobě systémové analýzy a systémového přístupu k veřejné správě.

V našem případě budeme respektovat členění organizační struktury veřejné správy, která je upravována legislativně příslušnými zákony.

Z tohoto hlediska systém veřejné správy zahrnuje:

subsystém státní správy,
subsystém územní samosprávy,
subsystém soukromoprávních subjektů.

1) Subsystém státní správy

Je hlavní a nejrozsáhlejší. Vyplývá to ze skutečnosti, že veřejná moc je odvozována od státu a jeho funkcí. V rovině státní činnosti vymezujeme veřejnou správu tzv. negativně, jako tu část státní činnosti, kterou stát vykonává vedle zákonodárství a vedle soudnictví. Jinak řečeno, je to činnost, která ze státní činnosti zbývá po odečtení činnosti zákonodárné
a činnosti soudní.

Zákonodárství představuje tvorbu a přijímání zákonů zákonodárnými orgány. Veřejná správa provádí výkon těchto zákonů. Orgány státu vykonávající veřejnou správu jsou proto orgány výkonné. Zákonodárstvím se tedy zákony vytvářejí a veřejnou správou
se provádějí.

Metodická poznámka: Orgány veřejné správy se samy podílejí na přípravě zákonů
a jsou rovněž subjekty tvorby práva. Tento podíl ale souvisí s jejich funkcemi a neodporuje funkcím zákonodárných orgánů. Pokud jde o tvorbu práva, potom se u orgánů veřejné správy jedná o odvozenou normotvorbu vydávání obecně závazných pravidel chování a provádění zákonů ve formě správních aktů či právních předpisů.

Od soudnictví se veřejná správa, jako vykonavatel zákonů, liší jiným způsobem. Soudnictví je také výkonnou činností orgánů státu, tedy prováděním zákonů, je určitou formou aplikace práva. Soudnictví představuje nalézání práva, a to ve sféře soukromých
i veřejných zájmů. Veřejná správa je takový vykonavatel zákonů, kde nejde primárně
o nalézání práva, ale o realizaci zájmů veřejných v mezích práva.

Rozdíly jsou také v rovině organizační. V soudnictví jsou si orgány navzájem rovny ve smyslu nadřízenosti a podřízenosti. Naproti tomu soustava orgánů státní správy je přísně ovládána a strukturována vztahy nadřízenosti a podřízenosti. V tomto smyslu se soustava soudů vyznačuje koordinací, kdežto soustava orgánů státní správy se vyznačuje subordinací. Soudce je při výkonu zákonů nezávislý, zatímco správní orgán je vázán příkazy výše postavených správních orgánů.

Státní správa vykonává takové činnosti, které nevykonává ani zákonodárná ani soudní moc.

2) Subsystém územní samosprávy

Je to výsledek delegování správy na jiné, tj. nestátní subjekty. Její podstata tkví v oprávnění nositele této samosprávy spravovat si svoje záležitosti samostatně, samozřejmě v rámci, který stanoví zákony a jiné právní předpisy.

Svojí podstatou je samospráva výrazem decentralizace. Stát si ovšem zachovává dozor nad dodržováním právních předpisů samosprávnými korporacemi, případně i nad jejich hospodařením. Je to demokratický proces, v němž se postupuje část státní správy samosprávě nebo i nestátním (soukromým) subjektům.

Poznámka: decentralizaci (princip a proces) chápeme jako – opak centralizace. Ta je v určité míře nezbytná (obrana, zahraniční věci, makroekonomická politika atd.).

V činnosti dalších veřejnoprávních subjektů, odlišných od státu, je potom veřejná správa nestátní činností výkonného charakteru, jejímž posláním je spoluzabezpečovat výkon správy státu. Těmito dalšími veřejnoprávními subjekty jsou veřejnoprávní korporace, které svou subjektivitu v jistém smyslu odvozují od státu a současně jsou jím aprobovány (uznány, schváleny). Tyto korporace vykonávají veřejnou správu svým jménem a ve své působnosti. Správa jimi vykonávaná je svou povahou samosprávou.

Veřejnoprávní korporace se člení na:

územní (obce, okresy, kraje apod.) a
zájmové (komory, svazky, grémia apod.)

Veřejná správa, vykonávaná veřejnoprávními korporacemi, jinak vykazuje v podstatě stejné rysy jako veřejná správa vykonávaná státem, resp. jeho orgány. V této souvislosti je třeba uvést, že stát je svou podstatou také veřejnoprávní korporací a to korporací územní. Nejde však o korporaci samosprávnou ve smyslu výše uvedeném. Proto, když se vedle státu hovoří o veřejnoprávních samosprávných korporacích, zpravidla se pro tyto korporace používá jen označení veřejnoprávní korporace a rozumí se tím tedy veřejnoprávní korporace odlišné od státu.

3) Subsystém soukromoprávních subjektů

Na výkonu veřejné správy se za určitých okolností mohou podílet také subjekty se soukromoprávním postavením. To se realizuje tehdy, když si subjekty veřejné správy zadají výkon veřejných služeb, jež by si jinak měly provést samy, u soukromoprávních subjektů. V takovém případě není jejich činnost soukromou, ale veřejnou správou, protože je vykonávaná ve veřejném zájmu a subjekty se musí řídit veřejnoprávními podmínkami. Může se to realizovat tehdy, když postavení veřejnoprávního subjektu je zastupitelné a nevylučuje to povaha věci.

Podrobněji viz Průcha, P. Správní právo. Obecná část, 2012.

Subsystémy státní správy a samosprávy vzájemně souvisejí přesně vymezeným (nebo definovatelným) způsobem a fungují v nepřetržité vzájemné interakci. Jsou organizované tak, že jejich změny se, při zachování celku, projeví u celého systému. Jejich vzájemné působení vytváří novou kvalitu. Proto je systémový celek veřejné správy více než suma jejích subsystémů.

Na základě předcházející analýzy je možné strukturu systému veřejné správy charakterizovat jako způsob uspořádání vzájemných vztahů uvnitř veřejné správy jako celku, mezi jejími subsystémy navzájem, mezi subsystémy a jedinci, mezi subjekty veřejné správy, uvnitř subjektů (správních orgánů) a mezi jedinci navzájem. Tuto strukturu chápeme jako složitý způsob vztahů mezi subsystémy, ale vztah podstatný, který určuje postavení
a fungování subsystémů a probíhajících procesů.

V procesu činnosti veřejné správy vznikají a fungují také vztahy mezi subjekty veřejné správy navzájem, např. mezi státem a obcí nebo mezi obcemi navzájem, jakož
i některé základní organizační interní (vnitřní) vztahy subjektů veřejné správy (např. mezi orgány státní správy navzájem nebo mezi orgány obce navzájem).

Pro efektivní fungování systému veřejné správy je důležité, aby jeho struktura byla relativně stabilní a optimální.

Relativně stabilní v případě, že systém optimálně realizuje svoje funkce a proměnlivá v případě, že systém nedostatečně reaguje na změněné podmínky. Ovšem ne každá změna některého prvku systému vede ke změně chování celého systému. Musí to být změna systémová. Proto je důležité poznávat, které faktory mají systémový charakter, jak okolní prostředí ovlivňuje chování systému veřejné správy a proč jeho struktura funguje určitým způsobem.

V některých případech se můžeme setkat s nepřesným používáním i zneužíváním pojmů „systémový faktor“, „systémová změna“ apod. Za systémový faktor, můžeme, podle našeho názoru, považovat takové faktory, jejichž vliv přináší změny struktury konkrétního systému. Ovšem je nezbytné vzít také v úvahu, že změny pod vlivem určitého faktoru, mohou mít pozitivní i negativní vliv na cílové fungování celého systému.

Optimální struktura vzniká v případě, že se vytvářejí optimální vztahy mezi subsystémy systému, a když tyto vztahy efektivně ovlivňují jejich chování tak, aby
se realizovaly vytýčené cíle. Ovšem čím složitější je systém veřejné správy, tím silnější je vliv struktury na chování systému a tím obtížnější je zjistit, jaká struktura má optimální podobu. Struktura veřejné správy je sice formálně určená, a vychází ze zákonných ustanovení, ale nemůžeme ji chápat staticky, ale naopak v neustálých vztahových proměnách a v reakcích na změny okolního prostředí.

Metodická poznámka: Poznávání a regulace struktury systému veřejné správy je jedním z cílů managementu veřejné správy, které jsou podrobněji řešeny v IV. kapitole.

2.5 Funkce systému veřejné správy

Veřejná správa, jako každý systémový celek se pohybuje, mění se a vyvíjí. Uvedený celek slouží určitému účelu, realizuje určité úlohy – naplňuje určité funkce.

Obecně můžeme za funkci považovat každou aktivitu, která má nějaké důsledky pro celek, jehož částí je subjekt této aktivity V tomto smyslu lze vymezit čtyři základní významy slova funkce:

a) funkce jako společenská objednávka, příkaz,
b) funkce jako ekvivalent povolání, jako trvale prováděný speciální druh činnosti,
c) matematická funkce, která označuje určitou proměnnou zkoumanou ve vztahu k jiné proměnné a kdy hodnota jedné proměnné je jednoznačně určena hodnotou druhé,
d) společenské (sociální) funkce jako objektivní důsledek přispívající k adaptaci
a integraci celku, systému, společenství lidí.

Funkce systému veřejné správy plní především společenské (sociální) funkce. Tyto funkce vyjadřují společenské požadavky, potřeby a zájmy společenských subjektů. Jsou činnostním projevem podstaty veřejné správy a projevem její společenské užitečnosti.

Obsah a zaměření funkcí veřejné správy

zahrnují komplex určených činností, které produkují orgány státní správy, samosprávy
a veřejnoprávní korporace,
zahrnují činnosti realizované ve veřejném zájmu,
regulují a řídí společenské vztahy a činnosti,
uspokojují společenské potřeby,
regulují jednání společenských subjektů, jejich vztahy a činnosti,
integrují zájmy a jednání společenských subjektů,
zabezpečují integritu společenských systémů,
ve svém obsahu a činnosti jsou diferencované.

Druhy funkcí systému veřejné správy:

1) funkce regulačně – organizátorská

Podstatou regulačně – organizátorské funkce je:

organizace fungování subjektů a adresátů působení veřejné správy a úprava jejich vzájemných vztahů. Realizace této funkce má směřovat ke zlepšování pozice státu v politické demokracii, ekonomické výkonnosti a v právním zabezpečení,
integrace postavení subjektů a adresátů veřejné správy a vztahů vůči jiným subjektům,
výkon přenesených kompetencí, formulování úkolů a cílů mezi orgány veřejné správy.

2) funkce mocensko – ochranná

Tato funkce zahrnuje:

přenášení zákonů do práv a povinností občanů,
ochrana práv, zájmů a povinností účastníků veřejnoprávních vztahů,
poskytování ochrany ze strany orgánů veřejné správy s cílem zajištění bezporuchového chodu veřejné správy,
zjednání nápravy tam, kde došlo k porušení právních povinností.

Tato funkce se realizuje především prostřednictvím podzákonné, výkonné
a nařizovací funkce. Je ale limitována prostředky, které má veřejná správa k dispozici. V současnosti nejde jen o následnou nápravu, ale především o preventivní působení. Tato funkce je uplatňována ve vztahu ke všem objektům veřejné správy. Ve své mocenské podobě působí vůči konkrétním porušitelům právních povinností a na ochranu těch subjektů, jejichž práva byla porušena.

3) funkce služby občanům a veřejnosti

Realizace uvedené funkce veřejné správy prolíná v moderních demokraciích všemi funkcemi. Její těžiště leží v zajišťování veřejných služeb. Do této kategorie se vedle tradičních služeb (komunálních, zdravotnických, školských, dopravních apod.) dnes běžně
ve vyspělém světě zařazují i některé „klasické“ správní činnosti, jako je vydávání licencí, povolení, dokladů, osvědčení, poskytování informací atp. Řada těchto činností se také přestala považovat za výhradní doménu státu. Mnohé úkoly operativní povahy, odborné rozhodování, výkon dozoru, zkušebnictví apod., lze i podle nových zkušeností decentralizovat a přenést na samosprávné nebo soukromé subjekty.

Posuny v této oblasti však mají své meze. Ekonomické hledisko nemůže být jediným vodítkem. V zahraničí již bylo v řadě případů prokázáno, že se po vyčlenění veřejných úkolů z působnosti správních úřadů neprojevily očekávané úspory. Důraz na pojetí veřejné správy jako služby veřejnosti ovšem neznamená popření mocenské, autoritativní složky veřejné správy. Sem patří úkoly na úseku bezpečnosti a vnitřního pořádku, regulace a vymáhání plnění právních povinností, uplatňování prostředků správního dozoru, ukládání a vymáhání sankcí v mezích správní pravomoci atp.

Věcný obsah a rozsah veřejných úkolů a veřejných služeb závisí na tom, jak se v dané době pohlíží na význam společenských automatismů a na to, v jaké míře má do nich stát zasahovat. Posuzuje se také vyváženost mezi svobodou jednotlivce a jeho odpovědností za sebe samého na straně jedné a solidární péčí lidské pospolitosti o jednotlivce
a odpovědnosti za něj na straně druhé.

K základní charakteristice veřejné správy patří poznatky o heterogenních a často protikladných cílech, které je povinna hájit. V současné době je třeba zabezpečovat nové nároky navzdory omezeným finančním a lidským zdrojům. V realizaci veřejné politiky
se zvyšuje odpovědnost vybírat prioritní cíle a současně měnit úkoly a funkce veřejné správy. Na procesu vymezování těchto úkolů a cílů se podílí trvalý odborný a politický dialog, ústící do nových ekonomických, právních a jiných řešení.

Podrobněji viz Průcha, P. Správní právo. Obecná část, 2012.

Optimální realizaci funkcí veřejné správy ovlivňuje a determinuje:

a) charakter sociálního prostředí, společenských podmínek a vztahů, kde veřejná správa působí,
b) včasná a racionální realizace cílů a funkcí veřejné správy,
c) efektivní vnitřní uspořádání (organizační struktura) jako systém sociálních pozicí, typických pro veřejnou správu. Tak je zabezpečováno cílové a koordinované vykonávání typických činností veřejné správy,
d) fungující systém motivací a sankcí, usměrňujících činnost jedinců a skupin v souladu s cíli veřejné správy.

2.6 Metody realizace funkcí systému veřejné správy

Jsou to určité způsoby působení, jimiž se realizují funkce systému veřejné správy. Můžeme je proto také označovat jako prostředky, sloužící k bezprostřední realizaci funkcí systému veřejné správy. Z hlediska jejich působení je můžeme členit na:

Obecné metody, které se uplatňují se ve dvou rovinách:
a) jako základní způsoby působení orgánů veřejné správy na adresáty veřejné správy. Jsou dále specifikovány v konkrétních metodách působení veřejné správy. Podle způsobu vlivu na adresáty se rozlišují na metody přesvědčovací a metody donucovací.
b) jako administrativně právní regulace společenských vztahů ve veřejné správě. Podle povahy činnosti se dělí na metody řízení a metody regulace.

Konkrétní metody, které se uplatňují v rovině působení na adresáty veřejné správy
i v rovině působení na orgány veřejné správy. Konkrétní metody působení veřejné správy
se člení na:
a) metody administrativní, jako konkrétní způsoby působení orgánů veřejné správy na příslušné adresáty veřejné správy. Jako výraz mocenského charakteru vyjadřují přímé působení na adresáty, které se v konečném důsledku projeví ve formách realizace veřejné správy.
b) metody ekonomické, které zahrnují nejrůznější ekonomické nástroje, jejichž prostřednictvím jsou řešeny úkoly veřejné správy. Jsou to metody nepřímého působení, které se snaží sjednotit ekonomické zájmy orgánů veřejné správy a jejích adresátů.
c) metody organizační, které zajišťují funkčnost veřejné správy uvnitř i navenek. Zabezpečují uspořádání vztahů mezi orgány veřejné správy navzájem a mezi subjekty veřejné správy a adresáty veřejně správního působení. Jsou metodami podpůrnými a doplňují metody administrativní a ekonomické.

Podrobněji viz Hejda, J., Přibyl, K. Správní právo, 2011.

Je nezbytné vytvářet předpoklady pro efektivní aplikaci uvedených metod veřejné správy, napomáhat aktivizaci optimálního systému těchto metod a zdokonalování metodiky jejich uplatňování.

2.7 Prostředí systému veřejné správy

Obecně je termín prostředí používaný často synonymně s termínem okolí, milieu, okolní svět apod. Je nazíraný z různých východisek a pojetí teoretických systémů, čímž se jeho význam v různých souvislostech zatemňuje. Všeobecně platí, že prostředí je relační termín, je prostředím pro někoho, někomu. To znamená, že člověk, skupiny, organizace, systém apod. jsou dva komplementární, vzájemně neoddělitelné a těsně související jevy. Podrobněji viz Geist, B. Sociologický slovník, 1992.

Prostředí systému veřejné správy můžeme všeobecně vymezit jako soubor jevů, faktorů či procesů, obklopujícího tento systém a mající pro jeho fungování určitý význam nebo hodnotu.

Struktura prostředí ve svých složkách a prvcích a jejich vzájemných vztazích je dynamickým jevem, neustále vzniká a zaniká, mění se a přetváří. V určitých aspektech jsou to velmi dynamické procesy – např. v oblasti technologických inovací, informačního zabezpečení, ale také vnitřních změn v organizační či personální sféře.

Systém veřejné správy si vyměňuje s prostředím energii, podněty a informace. Tato výměna působí na veřejnou správu prostřednictvím nejrůznějších faktorů, které mohou mít pro její fungování nejen pozitivní, ale také negativní vliv.

Aplikací přístupu J. Porvazníka můžeme charakterizovat následující skupiny faktorů prostředí systému veřejné správy.

Ekonomické faktory

Jsou nejrozsáhlejší a nejsložitější skupinou faktorů. Do této skupiny můžeme zařadit:

Faktory integrace, internacionalizace a globalizace,
Faktory lokalizace a diverzifikace,
Faktory kombinace, kooperace, specializace a koncentrace,
Faktory vytváření vlastnických forem a vztahů,
Faktory oprav a údržby,
Faktory investiční výstavby,
Faktory racionalizace,
Faktory tvorby cen, kalkulací, nákladů finančních rozpočtů.

Politicko – sociologické faktory

Faktory politické moci,
Faktory řešení problémů sociálního smíru a sociální spravedlnosti,
Faktory demokracie,
Faktory veřejného mínění,
Faktory řešení problémů zaměstnanosti,
Faktory populačního vývoje,
Faktory řešení problémů menšin,
Faktory zdokonalování politického systému.

Právní faktory

Faktory ochrany práv a svobod občanů,
Faktory ochrany soukromého majetku,
Faktory práva v privatizaci, reprivatizaci a zestátňování,
Faktory tvorby a využívání právních norem,
Faktory tvorby a využívání organizačních norem,
Faktory svobody projevu, svobody shromažďovaní, práva volit a být volený.

Sociologicko – psychologické faktory

Faktory rozvoje lidských zdrojů,
Faktory vytváření a analýzy pracovních míst,
Faktory plánování lidských zdrojů,
Faktory získávání a výběru pracovníků,
Faktory přijímání a rozmisťování pracovníků,
Faktory vzdělávání a rozvoje pracovníků,
Faktory hodnocení a odměňování pracovníků.

Podrobněji viz Porvazník, J. a kol. Celostný management, 2007.

Prostředí veřejné správy lze také například sledovat prostřednictvím tzv. klasifikace PEST (písmena tohoto názvu ukazují na první písmena nejdůležitějších vlivů).

P – politické vlivy, politické uspořádání, orientace vládnoucí politické strany apod.,
E – ekonomické vlivy, ekonomická síla měny, politika centrální banky apod.,
S – sociální vlivy, sociální politika státu, demografické vlivy apod.,
T – technologické vlivy, technická vyspělost země apod.

Fungování veřejné správy ovlivňují především systémotvorné faktory, tj. takové, jejichž působení mění, ovlivňuje subsystémy veřejné správy v pozitivním i negativním smyslu.

Bezprostřední či zprostředkované působení prostředí závisí na konkrétní podobě systému veřejné správy a na specifice prostředí, ve kterém veřejná správa funguje.

Specifika prostředí systému veřejné správy

Existuje absence ekonomického trhu. To přináší málo stimulů na snižování nákladů, pro zvyšování efektivnosti a celkového výkonu pracovníků,
existuje přísný legislativní dozor a projevuje se výkonná hierarchie zákonů,
funguje přesně stanovená organizační struktura a pravomoci pracovníků veřejné správy,
intenzivně zde působí politické vlivy, lobbismus a vliv různých zájmových skupin,
v hierarchické organizační struktuře státní správy platí příkazy, nařízení, sankce a často zaniká participace na výsledku činnosti veřejné správy,
často chybějí indikátory na měření výkonu. Hodnocení úrovně dosahování cílů je problematické, projevuje se nejednoznačnost a konfliktnost cílů. Konfliktnost cílů se projevuje ve výběru mezi efektivností a společenskou rovností, otevřeností a politickým dohovorem,
rozhodnutí a činnost veřejné správy bezprostředně i zprostředkovaně ovlivňuje prakticky všechny občany. Projevuje se zvýšená potřeba efektivní spolupráce s občanskou veřejností,
nepřetržitá a intenzivní sociální kontrola ze strany veřejnosti prostřednictvím různých, často individuálně formulovaných i subjektivně zkreslovaných kritérií,
velký význam morálních hodnot a norem a morální preference hodnotové orientace pracovníků veřejné správy.

Metodickým přínosem systémového přístupu je především možnost objasňovat fungování subsystémů veřejné správy a jejich návaznost na okolní prostředí, které ovlivňuje cíle, strukturu, chování a vlastností systému veřejné správy.

Podrobněji:

Hendrych, D. Správní věda: teorie veřejné správy, 2014; Horzinková, E., Novotný, V. Základy organizace veřejné správy, 2013 Keller, J. Sociologie organizace a byrokracie, 2007; Pomahač, R. a kol. Veřejná správa, 2013.

2.8 Stabilita i dynamika systému veřejné správy

V předcházejících částech studijního textu byly velmi často požívány pojmy související se změnami, interakcemi, aktivitami při realizaci cílů apod. Je tedy pochopitelné, že systém veřejné správy není statický, ale výrazně pohyblivý a tím také složitě regulovatelný z hlediska dosahování cílů, pro které je vytvářený. Je skutečností, kterou si můžeme empiricky ověřit, že při záměrném zásahu do společenského systému se kromě důsledků žádoucích, zamýšlených a předvídaných dostaví také následky nežádoucí, nezamýšlené
a nepředvídané, že některé následky mohou být latentní nebo se projevit se značným zpožděním. Fungování veřejné správy ale nevylučuje vnitřní i vnější konflikty. Pokud překročí určitou hranici, musí docházet k systémovým změnám, které nastolují narušenou stabilitu.

Obecně platí, že fungování systému předpokládá optimální stabilitu systému – zabezpečovat aktivním, cílovým chováním svoji rovnováhu za změněných podmínek a za přítomnosti rušivých vlivů. S uvedenými vlivy se musí systém nepřetržitě vyrovnávat a dosahovat relativní rovnováhu, relativní stabilitu subsystémů, zajišťovat vstupní a výstupní vazby. Za stabilní stav považujeme takový stav dynamického systému, kdy systém, který je vychýlený z rovnováhy, opět tuto rovnováhu nabývá.

Systém veřejné správy jako celek i jeho prvky jsou ovlivňované společenským prostředím, ve kterém veřejná správa působí. Působení tohoto prostředí vyvolává v systému
a jeho subsystémech určité změny, na které je nezbytné aktivně reagovat. Ovšem tyto reakce musí mít cílové zaměření, musí směřovat k adekvátní realizaci funkcí systému. Vlastní aktivita systému proto nemůže být jen pasivní odezvou na vnější vlivy, ale musí vycházet z vlastní orientace na vytýčené cíle. Jinak řečeno, pokud má systém veřejné správy fungovat v dynamické rovnováze, musí včas i adekvátně reagovat na vnější i vnitřní vlivy a podněty – zabezpečovat aktivním, cílovým chováním svoji rovnováhu za změněných podmínek a za přítomnosti rušivých vlivů. Základní podmínkou takového fungování je optimální stabilita systému veřejné správy i jejích subsystémů.

Veřejná správa ve svém fungování prochází různými změnami, uskutečňuje různé aktivity, dosahuje různých stavů. Všechny tyto stavy, změny i aktivity jsou ohraničené tzv. invariantními stavy, které jsou hraničními body jejího fungování. Tím jsou také vyznačeny pozitivní stavy, které se nazývají stabilitou celku.

Naproti tomu invariantní stavy a stavy za nimi představují stavy lability, které neumožňují optimální fungování. Stavy lability neumožňují veřejné správě a jejím subsystémům plnit cíle, pro které byla vytvořena. Její fungování ztrácí následně charakter užitečnosti.

Úlohou řízení (podrobněji viz kap. IV) je nacházet v rámci invariantních stavů takový stav, který optimálně vyhovuje fungování systému. Takový stav nazýváme rovnovážným stavem, který vytváří optimální režim, ve kterém může veřejná správa naplňovat cíle, pro které je zřízena.

Metodická poznámka: Rovnovážný stav je ale dynamická veličina – není to střední veličina. Například teplota živého lidského těla se pohybuje od 34,5 do 42,5 °C – což jsou invariantní stavy, jako hranice přežívání, stability. Zdravý člověk má teplotu 36,8 °C – což představuje rovnovážný stav, který je ale různý pro různé lidi. Invariantní stavy otáček stroje jsou například 0 až 3000 otáček za časovou jednotku. Z hlediska spotřeby energie je optimální stav např. 2000 otáček.

V procesu fungování se systém může stát nestabilní. Organizace, jako systém s cílovým chováním, se může stát nestabilní tehdy, když se vlivem rušivých vlivů vychýlí
ze stabilního stavu. Rušivé vlivy mohou vzniknout nezvládnutím problémů:

vnitřních, tedy v samotném systému veřejné správy,
vnějších, tedy v prostředí, ve kterém systém funguje.

Z hlediska teorie systémů je třeba respektovat také negativní působení stability systému organizace. Takovýto stav nastane tehdy, pokud systém projevuje tendenci fungovat neustále na té samé úrovni bez ohledu na změny v prostředí. Systém se jako přímý důsledek konzervativnosti dostává do rozporu s podmínkami měnícího se prostředí. Takovýto typ stability je ve veřejné správě chováním nežádoucím.

Stabilitu systému může také ohrozit faktor času. Takovýto stav nastane tehdy, pokud řízení opožděně reaguje na příjem, zpracování a využívání podnětů z vnitřního i vnějšího prostředí. Tím se systém stává nestabilním. Předcházet takovému stavu je možné např. realizací prognostické, predikční funkce řídícího procesu.

Podrobněji viz Porvazník, J. a kol. Celostný manažment, 2007.

Integrita systému veřejné správy

Optimální podobu cílového fungování veřejné správy zabezpečuje především integrita systému veřejné správy.

Metodická poznámka: Všeobecně integraci chápeme jako slučování, semknutí, jako proces vytváření celistvosti a úplnosti, jako proces sjednocování dílčích částí do komplexního celku, který je zpravidla na vyšší úrovni, než jeho části.

Z toho hlediska charakterizujeme integraci systému veřejné správy jako proces kvalitativního sjednocování jeho subsystémů tak, aby docházelo k optimalizaci struktury
a úrovně výstupů celého systému. Celkově můžeme konstatovat, že integrace systému veřejné správy vyžaduje:

harmonizaci činnosti subsystémů veřejné správy a všech jejich prvků,
identifikaci a přijímání společných pozitivních hodnot, názorů a vzorů, na jejichž základě se celý systém rozvíjí, racionalizuje a zkvalitňuje.

Integrace systému veřejné správy může procházet rovinou normativní, hodnotové a funkční. Kromě mezinárodní dimenze se integrační procesy projevují také na národní, státní a lokální úrovni.

a) Normativní integrace je charakteristická tím, že se v prvcích systému aktivně zvyšuje význam přijímání společných norem realizovaných prostřednictvím společných příkazů, společných názorů a postojů.
b) Hodnotová integrace, se projevuje orientací na adekvátní hodnotové vzory. Ty představují účelnou činnost, přinášející ověřené výsledky a umožňující sociální kontrolu.
c) Funkční (vztahová) integrace utváří veřejnou správu jako fungující celek s relativně stabilním uspořádáním vztahů mezi systémem a jeho subsystémy. Tyto vztahy jsou orientované na realizaci cílů veřejné správy, na zvyšování její efektivnosti a společenské užitečnosti.

Základním prostředkem, který zabezpečuje stabilitu veřejné správy je řídící proces. Svojí podstatou je protikladem dezorganizačních procesů, umožňuje stabilizovat strukturu veřejné správy, optimálně reagovat na změny vnitřního i vnějšího prostředí. Podrobněji je problém řízení veřejné správy analyzovaný v IV. kapitole.

V procesu integrace a stabilizace systému veřejné správy doporučujeme respektovat následující systémové principy:

čím silněji na systém působíme, tím silnější bude jeho zpětná reakce. Toto pravidlo je také známé jako zákon akce a reakce. Funguje vždy, někdy je však potřebné počítat s určitou prodlevou.
rychlé zlepšení může vést ke zhoršení v dlouhodobém horizontu. Rychlé zlepšení systému nemusí znamenat definitivní zlepšení. V dlouhodobém horizontu může naopak dojít ke zhoršení, ať již výkonů nebo chování.
jednoduchá a na první pohled patrná řešení obvykle nevedou k žádoucím výsledkům. Tato řešení totiž neberou v úvahu všechny okolnosti, vazby a vztahy, které můžeme poznat.
řešení problému může být horší než problém sám. Neuvážené řešení je nebezpečné.
rychleji znamená pomaleji. Každý systém má optimální rychlost, se kterou reaguje na podněty. Zvýšíme-li na něj tlak ve snaze donutit ho, aby reagoval rychleji, ze začátku obvykle dosáhneme zrychlení. Ovšem jakmile se dostaneme přes určitou, tzv. limitní hranici, ve snaze získat zpět ztracenou rovnováhu zpomalí a situace se zhorší.
příčina a výsledek spolu v čase a prostoru nesouvisejí. Je to způsobeno tím, že mezi podnětem a reakcí na něj může být delší doba.
malý zásah může mít dalekosáhlé důsledky. Chceme-li ovlivnit druhé, není nejdůležitější velikost nebo agresivita našeho zásahu, ale jeho vhodnost. Velkého efektu, ať již pozitivního nebo negativního lze dosáhnout i malým zásahem. Je však třeba směřovat ho na citlivé místo v systému.
vlk se může nažrat a koza zůstat celá. Toto tvrzení je klasickým dilematem. Dilemata jsou výsledkem našeho statického myšlení. Učíme se rozebírat problémy na prvočinitele, ty analyzovat a z fragmentů zpět skládat celek a vymýšlet řešení. Máme tendenci zobecňovat detaily bez ohledu na to, zda jsou skutečně pravdivé. Většina dilemat má řešení, k jejich nalezení je však třeba podívat se na dilema z jiného, nezvyklého úhlu. Například vlk se může nažrat a koza zůstat celá, ale ne najednou. Vlk si prostě musí dát k obědu něco jiného než kozu.
rozdělíme-li slona na dvě stejné části, výsledkem nebudou dva malí sloni. Kromě výjimečných případů nelze rozdělením systému získat dva systémy.
nehledejte vinu mimo sebe sama. Za neúspěch nemá cenu vinit někoho jiného. Příčina neúspěchu bývá často skrytá a můžeme zjistit, že na vině jsme my osobně.

Podrobněji viz Mládková, L., Jedinák, P. Management, 2009.

Fungování systému veřejné správy předpokládá optimální stabilitu systému – zabezpečovat aktivním, cílovým chováním svoji rovnováhu za změněných podmínek
a za přítomnosti rušivých vlivů. Za stabilní stav považujeme takový dynamický stav systému, kdy systém, který je vychýlený z rovnováhy, opět tuto rovnováhu nabývá.

Systém funguje v dynamické rovnováze, kdy musí reagovat na vnější vlivy a podněty. Systém jako celek i jeho prvky jsou ovlivňované prostředím. Systém jako celek i jeho prvky jsou ovlivňované společenskými podmínkami a vztahy. S uvedeným působením se musí nepřetržitě vyrovnávat a včas reagovat vnější vlivy a podněty. Systém prochází nepřetržitými změnami, protože změna jednoho prvku vyvolává změnu dalších prvků. Pokud mají přispívat k rozvoji systému, musejí mít cílové zaměření a musí směřovat k realizaci základních funkcí systému. Vlastní aktivita systému není jen pasivní odezvou na vnější vlivy, ale vychází z vlastní orientace na cíl.

To předpokládá optimální stabilitu systému – zabezpečovat aktivním, cílovým chováním svoji rovnováhu za změněných podmínek a za přítomnosti rušivých vlivů.

Otázky k zamyšlení:

Uveďte vlastní názor na tento výrok: „Vznik veřejné správy je ve společnosti objektivní nutností“.
Uveďte klíčová slova využitelná pro vytvoření pojmu „systém“.
Charakterizujte systém veřejné správy.
Charakterizujte strukturu systému veřejné správy.
S využitím obecné charakteristiky systému objasněte cíle a úkoly systému veřejné správy.
Systémový celek se pohybuje, mění a vyvíjí. Slouží určitému účelu, realizuje určité úlohy – naplňuje určité Aplikujte tuto charakteristiku na proces fungování veřejné správy.
Systém veřejná správy realizuje následující funkce: regulačně – organizátorskou, mocensko – ochrannou, funkci služby občanům a veřejnosti. Objasněte, které obecné metody veřejné správy doporučíte využívat při realizaci uvedených funkcí.
Systém veřejné správy funguje v konkrétním prostředí. Které faktory, vnější i vnitřní, můžeme považovat za systémotvorné ve vztahu k systému veřejné správy? Jak mohou ovlivňovat systém veřejné správy?

Použitá literatura

GEIST, B. Sociologický slovník. Praha: Victoria Publishing, 1992. 647 s. ISBN
80-85605-28-7.

HEJDA, J., PŘIBYL, K. Správní právo. České Budějovice: VŠERS, 2011. 149 s. ISBN
978-80-87472-14-9.

HENDRYCH, D. a kol. Správní věda: teorie veřejné správy. 4. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2014. 242 s. ISBN 978-80-7478-561-0.

HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Základy organizace veřejné správy v ČR. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013. 248 s. ISBN 978-80-7380-459-6.

JANDOUREK, J. Úvod do sociologie. Praha: Portál, 2009. 230 s. ISBN 978-80-7367-644-5.

KELLER, J. a kol. Sociologie organizace a byrokracie. 2. přepracované vydání. Praha: SLON, 2007. 182 s. ISBN 978-80-86429-74-8.

LACINA, K., ČECHÁK, V. Vývoj systémů veřejné správy. Praha: Professional Pulishing, 2001. 115 s. ISBN 80-86419-13-4.

MAREK, J., PÁNKOVÁ, M., ŠÍMOVÁ, P. (ed.). Veřejná správa v České republice. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2005. 120 s. ISBN 80-239-4709-5.

MLÁDKOVÁ, L., JEDINÁK, P. a kol. Management. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. 273 s. ISBN 978-80-7380-230-1.

MAJTÁN, M. a kol. Manažment. 4. vyd. Bratislava: Sprint dva, 2008. 429 s.
ISBN 80-890-8572-9.

OCHRANA, F. Veřejný sektor a efektivní rozhodování. Praha: Management Press, 2001.
246 s. ISBN 80-7261-018-X.

POMAHAČ, R. a kol. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2013. 315 s. ISBN
978-80-7400-447-6.

PORVAZNÍK, J. a kol. Celostný management. Žilina: Poradca podnikateľa, 2007. 540 s. ISBN 978-80-88931-73-7.

PRŮCHA, P., POMAHAČ, R. Lexikon – správní právo. 1. vydání. Ostrava: Sagit, 2002,
683 s. ISBN 80-7208-314-7.

PRŮCHA, P. Správní právo-obecná část. Brno: Doplněk, 2012. 428 s. 978-80-7239-281-0.

II. STRUKTURA SYSTÉMU STÁTNÍ SPRÁVY a její vztahy

1. Základní charakteristika systému státní správy

Jeho obsah a funkce jsou odvozovány od samotné podstaty, postavení a funkcí státu. Je nezastupitelným subsystémem a základem veřejné správy.
Organizuje realizaci úkolů a cílů státu i způsob jeho výkonné moci,
Funguje jako ochránce a garant určitého zákonného stavu a jako subjekt, zajišťující nápravu při jeho nežádoucím narušení.
Jeho činnost je stálá a institucionalizovaná. Slouží veřejným zájmům společnosti, veřejnému sektoru, a ochraně občanů i obraně státu. Jeho hlavní činnost je orientována k fyzickým a právnickým osobám.
Je determinován a určován zákony. Provádí obsah zákonů a jejich obsahem se také řídí.
Jeho hierarchická struktura je vytvářená soustavou příslušných státních orgánů se stanovenými pravomocemi a působností.
Svým charakterem je zvláštním druhem společenského řízení uskutečňovaného státem. Řídící prvky vyjadřují zejména jeho organizující povahu a projevují se v cílovém zaměření.

2. Cíle systému státní správy

Systém státní správy je vytvářený jako sociální systém, který je cílově zaměřený na realizaci veřejných zájmů. Proces formulace a realizace těchto cílů je determinovaný a ovlivňovaný jak materiálním a politickým prostředím, tak i organizační i sociální strukturou, hierarchií moci, komunikační systémem a dalšími oblastmi.

Z uvedeného hlediska je možné formulovat následující cíle systému státní správy:

Ø realizovat výkonnou moc státu, organizovat plnění úkolů a cílů státu,
Ø vystupovat jako ochránce a garant určitého zákonného stavu a jako subjekt, zajišťující nápravu při jeho nežádoucím narušení,
Ø fungovat jako prostředek dosahování společenských cílů, koordinace společenského života a integrace společenských vztahů,
Ø sloužit veřejným zájmům společnosti, službě veřejnosti, ochraně občanů a obraně státu,
Ø provádět obsah zákonů a jejich obsahem se také řídit,
Ø vystupovat jako ručitel a garant určitého zákonného stavu a vydávat správní akty, které jsou právně závazné,
Ø orientovat základní činnosti fyzických a právnických osob ve prospěch společenské integrace atd.

Požadavky na vytyčování cílů

V procesu formulace cílů je potřebné respektovat následující základní metodické požadavky:

priorita cílů – přednost mají takové cíle, které mají rozhodující význam pro fungování
a vývoj státní správy,
přiměřenost cílů – respektovat vývoj prostředí a použitelné zdroje
reálnost cílů splnitelné na základě existujících podmínek
jednoznačně a srozumitelně formulované cíle,
termínované cíle, kde jsou časové termíny pro dosažení určených cílů,
měřitelné cíle prostřednictvím kvantifikovatelných veličin,
koordinace, návaznost vytyčovaných cílů.

Cíle jsou odvozeny především od poslání státní správy, dále od stavu, kterého má být v určitém období dosaženo, od funkce, která cíl zabezpečuje, od vertikálního organizačního členění a také od cílů podsystémů veřejné správy. Protože obce a kraje jsou organizace podléhající procesu veřejné volby, jsou cíle někdy krátkodobě, jindy dlouhodobě ovlivňovány politickým zaměřením voleného zastupitelstva, které se může ve smyslu platného volebního systému každé čtyři roky obměňovat. Toho si musí být vědomi především pracovníci, kteří zabezpečují výkon řídících funkcí. Výkon primárních a hlavně sekundárních funkcí by neměl být momentální filozofií politického portfolia zastupitelstva ovlivňován.

Podrobněji Rektořík, J., Šelešovský, J. Strategie komunikace řízení, 2002.

3. Struktura systému státní správy

Především budeme vycházet z konstatování, že struktura systému státní správy je dynamický celek, složitě diferencovaný a hierarchicky uspořádaný.

Základem sytému státní správy je organizační struktura. Ta představuje hierarchický systém, založený na vztazích nadřízenosti a podřízenosti mezi příslušnými orgány státní správy – správními úřady. Zahrnuje hierarchicky vybudovanou soustavu příslušných státních orgánů, která má odpovídající pravomoci a okruh působnosti.

Smyslem organizační struktury není její vznik nebo existence, ale realizace činnosti, kterou se dosahuje vytýčených cílů.

Struktura orgánů státní správy

3.1 ústřední orgány státní správy

3.2 místní orgány státní správy

3.1 Ústřední orgány státní správy

Strukturu orgánů státní správy představují ministerstva a jiné ústřední správní úřady. Mají působnost a pravomoc na celém území státu. Nejsou podřízeny žádnému speciálnímu správnímu úřadu. Lze je zřídit pouze zákonem a zákonem se také vymezuje jejich působnost.

Základem právního postavení ústředních orgánů státní správy je Ústava a zákon
o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy.

PREZIDENT (čl. 54-66 Ústavy)

Podílí se na výkonu státní správy určitým způsobem. Především je vrchním velitelem ozbrojených sil (jmenuje a povyšuje generály), sjednává a ratifikuje mezinárodní smlouvy. Má právo zúčastnit se schůzí vlády, vyžadovat si od vlády a jejích členů zprávy a projednávat s vládou a jejími členy problémy, které náleží do jejich působnosti.

VLÁDA (čl. 67-80 Ústavy)

Vláda je vrcholným orgánem státní výkonné moci, má postavení orgánu státní správy se všeobecnou působností. Je složená z předsedy vlády, místopředsedů vlády a ministrů. Předsedu vlády jmenuje prezident republiky a na jeho návrh jmenuje ostatní členy vlády
a pověřuje je řízením ministerstev a jiných úřadů.

Vláda je kolegiálním orgánem, který rozhoduje ve sboru formou usnesení. K jeho přijetí je třeba nadpoloviční většiny všech jejích členů. Organizace činnosti vlády a řízení schůzí přísluší jejímu předsedovi, kterého zastupuje místopředseda nebo jím pověřený člen vlády.

Úkoly vlády jsou obecně vymezeny v Ústavě a konkretizovány pro jednotlivé oblasti státní správy v dalších zákonech. Činnost vlády představuje kolektivní činnost v oblasti uskutečňování výkonné moci. V jejím rámci vláda dbá na ochranu zájmů státu a uskutečňuje její programové vyhlášení. Podpůrně se na její činnosti podílejí poradní orgány, ministerstva
a jiné ústřední orgány státní správy.

Úkoly spojené s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti vlády plní Úřad vlády, který je ústředním orgánem státní správy. Úřad řídí vedoucí jmenovaný
a odvolávaný vládou.

Do působnosti vlády patří určování zásad vnitřní a zahraniční politiky, právo zákonodárné iniciativy, právo vyjadřovat se ke všem ostatním návrhům zákonů. K provedení zákona a v jeho mezích je vláda oprávněna vydávat nařízení, které má normativní povahu
a podzákonný charakter. Pokud tak stanoví zákon, vláda vydává i konkrétní správní akty (např. jmenuje a odvolává vyšší státní funkcionáře).

Vláda řídí, kontroluje a sjednocuje činnost ministerstev a jiných ústředních správních úřadů, řídí a kontroluje činnost krajských úřadů. Plní stanovené úkoly na úseku státního rozpočtu.

Vláda může zřídit k řízení opatření při mimořádných situacích zvláštní orgány, například Ústřední povodňovou komisi České republiky.

Specifické poslání má Bezpečnostní rada státu, kterou tvoří předseda vlády a další členové vlády podle rozhodnutí vlády.

MINISTERSTVA (čl. 79 Ústavy; zák. č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstva a jiných ústředních orgánů státní správy ČR ve znění pozdějších předpisů)

Ministerstvo je monokratický orgán, v jehož čele stojí ministr jako člen vlády. Řídí ministerstvo, odpovídá za jeho činnost vládě. Ke své činnosti si ministr zřizuje různé poradní orgány ministerstva. Vedle toho se zřizují různé pracovní skupiny.

Přestože se jedná o monokratický orgán, projevují se v něm formy kolektivní práce při řešení zejména koncepčních otázek.

Ministra jmenuje na návrh předsedy vlády prezident republiky, který ho také odvolává, jestliže to předseda vlády navrhne. Ministra v jeho nepřítomnosti v rozsahu jeho práva a povinností zastupuje státní tajemník tam, kde je jeho funkce zřízena.

Ministerstvo je ústředním správním orgánem s dílčí věcnou působností.

Ministerstva se ve své činnosti řídí ústavními zákony, zákony a usneseními vlády. Zpracovávají koncepce rozvoje svěřených odvětví a řeší základní otázky, které předkládají vládě. Připravují návrhy zákonů a jiných právních předpisů o věcech, které patří do jejich působnosti. V rámci své nařizovací pravomoci mohou na základě zákona a v mezích zákona vydávat právní předpisy. Tyto právní předpisy se označují jako vyhlášky. Řídí a kontrolují podřízené dekoncentrované správní úřady. Řídí a kontrolují v oboru své působnosti výkon státní správy prováděnými krajskými úřady.

DALŠÍ ÚSTŘEDNÍ SPRÁVNÍ ÚŘADY jako organizační složky státu (čl. 79 Ústavy; § 2 zák. č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR ve znění pozdějších předpisů)

Patří sem zejména:

Český statistický úřad;
Český úřad zeměměřičský a katastrální;
Český báňský úřad;
Úřad průmyslového vlastnictví;
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže;
Správa státních hmotných rezerv;
Státní úřad pro jadernou bezpečnost;
Národní bezpečnostní úřad;
Generální inspekce bezpečnostních sborů
Energetický regulační úřad;
Úřad vlády české republiky;
Český telekomunikační úřad.

Mají charakter jiných správních úřadů s celostátní působností a specializovanou věcnou působností řízených vládou. V jejich čele nestojí ministr, ale vedoucí jmenovaný vládou nebo prezidentem republiky. Obor působnosti je užší a vztahuje se na odborně technickou problematiku. Vykonávají speciální působnost na vyhrazeném úseku státní správy. Jejich působnost je vymezena ve zvláštních zákonech.

Jiné správní úřady s celostátní působností

Plnění úkolů státní správy vyžaduje široké spektrum činností. Všechny činnosti nelze zajistit centrálně. Základní a koncepční otázky řeší orgány ústřední státní správy. Ostatní činnosti je třeba svěřit jiným orgánům, které bezprostředně působí na konkrétní společenské vztahy a zabezpečují činnost ústředních orgánů.

V současné době se vytvářejí dva druhy správních úřadů s celostátní působností:

A) Jedná se o správní úřady, které jsou podřízeny některému ústřednímu správnímu úřadu. Vytvářejí se jako organizační jednotka, která je součástí některého ústředního správního úřadu. Tyto úřady nemají pravomoc vydávat právní předpisy. Např. Ministerstvu průmyslu
a obchodu je podřízen Úřad pro technickou normalizaci, Česká obchodní inspekce, Puncovní úřad. Ministerstvu dopravy je podřízena Drážní inspekce, Státní plavební správa, Úřad pro civilní letectví a další.
B) Vnitřní organizační jednotky, které mají postavení správního úřadu a jsou částí některého ústředního správního úřadu. Například:
- Ministerstvo financí – Generální ředitelství cel
- Ministerstvo vnitra – Generální ředitelství Hasičského záchranného sboru, Inspekce Policie České republiky
- Ministerstvo zdravotnictví – Hlavní hygienik České republiky.

Výčet není úplný.

Výkon státní správy jinými státními orgány

Vedle prezidenta se na výkonu státní správy podílejí i další státní orgány. Je to například Česká národní banka, (zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance), která je ústřední bankou státu. Je právnickou osobou se sídlem v Praze. V rozsahu stanoveném zákony působí jako správní úřad. Působí zejména ve vztahu k devizovému zákonu, udělování devizových licencí, provádění devizové kontroly. Dále vykonává bankovní dohled nad prováděním bankovních činností, ukládá opatření a pokuty.

Nejvyšší kontrolní úřad (zákon č. 1/1993 Sb. Ústava České republiky a zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu ve znění pozdějších předpisů), který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu i s finančními prostředky vybíranými podle zákona. Nejvyšší kontrolní úřad má devět územních odborů, které vykonávají kontrolní činnost v daném regionu.

Na výkonu státní správy se také podílejí soudy a zastupitelské úřady v zahraničí.

3.2 Státní správa vykonávaná veřejnými sbory

Policie České republiky (zák. č. 273/2008 Sb., o Policii ČR ve znění pozdějších předpisů)

Je veřejným ozbrojeným sborem s celostátní působností. Hlavním úkolem je chránit veřejnou bezpečnost a pořádek. Za činnost policie jako celku zodpovídá ministr vnitra vládě.

Podrobněji viz Svatoš, R. Základy kriminologie a prevence kriminality, 2009.

Hasičský záchranný sbor (zák. č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru ČR
ve znění pozdějších předpisů)

Jeho základním posláním je chránit životy a zdraví obyvatel a majetek před požáry
a poskytovat účinnou pomoc při živelních pohromách a jiných mimořádných událostech.

Hasičský záchranný sbor je jednou ze základních složek integrovaného záchranného systému. Hasičský záchranný sbor kraje plní úkoly kraje při řešení krizových situací.

Armáda (zák. č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání ve znění pozdějších předpisů)

Armáda České republiky tvoří základ ozbrojených sil. Jejím úkolem je bránit svobodu, nezávislost a územní celistvost státu, připravovat se na obranu státu a bránit jej proti vnějšímu napadení. Organizačně se člení na vojenské útvary, vojenská zařízení a vojenské záchranné útvary.

Ozbrojené síly České republiky se člení na Armádu České republiky, Vojenskou kancelář prezidenta republiky a Hradní stráž.

Vojenská policie (zák. č. 124/1992 Sb., o vojenské policii ve znění pozdějších předpisů)

Plní úkoly policejní ochrany ozbrojených sil, vojenských objektů, vojenských materiálů a ostatního majetku státu, s nímž hospodaří Ministerstvo obrany. Vojenská policie je složkou Armády České republiky a člení se v souladu s organizační strukturou armády. V jejím čele stojí náčelník Vojenské policie, kterého jmenuje a odvolává ministr obrany, kterému je přímo podřízený.

Vojenská policie působí vůči vojákům v činné službě a osobám, které se nacházejí
ve vojenských objektech a v prostoru, kde probíhají vojenské akce, a dále vůči osobám, které páchají trestnou činnost nebo přestupky spolu s vojáky nebo proti majetku armády.

Úkolem vojenské policie je zajišťovat pořádek ve vojenských objektech, dohlížet na bezpečnost provozu vojenských vozidel a ostatních dopravních prostředků ve vojenských objektech, řídit provoz vozidel ozbrojených sil na pozemních komunikacích, odhalovat trestné činy vojáků. Plní další úkoly, pokud tak stanoví zákon nebo mezinárodní smlouvy České republiky.

Vězeňská služba a justiční stráž (zák. č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži
ve znění pozdějších předpisů)

Člení se na vězeňskou stráž, justiční stráž a správní službu. Vězeňská a justiční stráž mají postavení ozbrojeného sboru. Vězeňská služba má postavení správního úřadu.

Úkolem vězeňské služby je zajišťovat výkon vazby a výkon trestu odnětí svobody
a ve vymezeném rozsahu ochranu pořádku a bezpečnosti při výkonu soudnictví a správě soudů.

Justiční stráž zajišťuje pořádek a bezpečnost v budovách soudů a státních zastupitelství a v jiných místnostech činnosti soudů a Ministerstva spravedlnosti.

Základními články organizace Vězeňské služby jsou generální ředitelství, vazební věznice a věznice. Věznice zřizuje a ruší ministr spravedlnosti.

Vězeňskou službu řídí ministr spravedlnosti prostřednictvím generálního ředitele, kterého jmenuje.

3.2.1 Výkon státní správy zabezpečovaný zpravodajskými službami (zák. č. 153/1994 Sb., o zpravodajské službě ve znění pozdějších předpisů)

Jsou to státní orgány a jejich činnost podléhá kontrole vlády a Poslanecké sněmovně.

Bezpečnostní informační služba České republiky (zák. č. 154/1994 Sb. o Bezpečnostní informační službě ve znění pozdějších předpisů)

Její činnost kontroluje Poslanecká sněmovna, který za tím účelem zřizuje zvláštní kontrolní orgán. Ředitel Bezpečnostní služby je jmenován a odvoláván vládou a jí je také odpovědný z výkonu své funkce. Má charakter ozbrojené zpravodajské služby a není podřízena žádnému správnímu orgánu.

Úřad pro zahraniční styky a informace (Vnější zpravodajská služba České republiky) (zák. č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů)

Má specifické postavení na úseku zpravodajských služeb. Jeho ředitele jmenuje
a odvolává ministr vnitra se souhlasem vlády.

Vojenské zpravodajství (zák. č. 289/2005 Sb., o Vojenském zpravodajství ve znění pozdějších předpisů)

Je zpravodajskou službou Ministerstva obrany a je jeho součástí. Ředitele jmenuje
a odvolává na návrh náčelníka Generálního štábu Armády České republiky ministr obrany
se souhlasem vlády.

3.2.2 Další vykonavatelé státní správy s celostátní působností

Struktura dalších vykonavatelů státní správy je poměrně pestrá. Na výkonu státní správy se mohou podílet různým způsobem, mohou mít různé postavení, pravomoc a různou strukturu. V současné době nejsou jednotné názory na to, zda se jedná o výkon státní správy, delegaci státní správy nebo nepřímou veřejnou správu.

Příkladem mohou být např. státní fondy – např. Státní fond kultury České republiky. Státní fond životního prostředí, Státní zemědělský intervenční fond apod.

Specifické postavení má Pozemkový fond České republiky (zák. č. 569/1991 Sb.,
o Pozemkovém fondu ČR ve znění pozdějších předpisů). Státní fondy se zřizují zákonem pro finanční zabezpečení zvlášť stanovených úkolů a správu prostředků pro ně určených. Stát neodpovídá za závazky státních fondů a naopak.

Zvláštní postavení mají veřejnoprávní instituce, které hospodaří s vlastním majetkem
a představují veřejné hromadné informační prostředky. Jedná se o Český rozhlas, Českou televizi a Českou tiskovou kancelář. Český rozhlas a Česká televize jsou instituce, které veřejnost kontroluje prostřednictvím speciálních orgánů. Členy Rady České televize a Rady českého rozhlasu volí Poslanecká sněmovna.

Zákonem č. 103/1992 Sb. byla zřízena Rada České republiky pro rozhlasové a televizní vysílání, která dohlíží na dodržování právních předpisů upravujících rozhlasové a televizní vysílání a nezávislost jeho provozování.

Specifické postavení má také Úřad pro ochranu osobních údajů jako nezávislý orgán (zákon č. 101/2000 Sb. o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů).

3.2.3 Státní správa propůjčená soukromým osobám

Státní správa propůjčená soukromým osobám je především představovaná soukromými podnikatelskými subjekty, kterým je svěřen výkon státní správy na jednotlivých úsecích. Může se např. jednat o střediska kalibrační služby nebo úřední měření, stanice technické kontroly apod. Může se jednat o různé osoby, kterým bylo svěřeno právo provádět autorizovanou činnost v určitých oblastech.

Příkladem mohou být také zmocnění fyzických osob výkonu správního dozoru v předmětné oblasti. Jedná se např. o mysliveckou stráž (Zákon o myslivosti č. 449/2001 Sb.), rybářskou stráž (Zákon č. 237/2012 Sb., o rybníkářství, výkonu rybářského práva), apod. Úkolem veřejných stráží je výkon ochranné služby.

Podrobněji viz Horzinková, E., Novotný, V. Základy organizace veřejné správy v ČR, 2013.

3.3 Místní orgány státní správy

Místní správa s všeobecnou působností je v současné době představována obcemi a kraji jako územními samosprávnými korporacemi.

Místní správu tvoří nebo se na ní podílejí:

krajské úřady

obecní úřady (orgány obcí)
pověřené obecní úřady

obecní úřady s rozšířenou působností
újezdní úřady
specializované územní úřady

Územní úřady se všeobecnou působností

Krajské úřady, zák. č. 129/2000 Sb. o krajích (krajské zřízení) ve znění pozdějších předpisů, mají všeobecnou působnost z hlediska věcného a místní působnost z hlediska územního. Krajské orgány vykonávají státní správu ve svých územních obvodech. Přenesenou působnost vykonávají kraje na základě zákona o krajích a na základě zvláštních zákonů upravujících výkon státní správy v různých oblastech a úsecích veřejné správy.

Obecní úřady, zák. č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) ve znění pozdějších předpisů, vykonávají státní správu (přenesenou působnost) svými orgány (např. komise rady obce, které byl svěřen výkon státní správy) pouze ve věcech, jejichž projednávání a rozhodování jim bylo výslovně svěřeno zákonem.

Pověřené obecní úřady kromě výkonu přenesené odpovědnosti v základním rozsahu ve vlastní obci vykonávají ještě další přenesenou působnost svěřenou jim zvláštními zákony v dalších obcích.

Obecní úřady s rozšířenou působností jsou obecní úřady stanovené zákonem, které vedle základní přenesené působnosti vykonávají v rozsahu jim svěřeném zvláštními zákony státní správu ve stanoveném územním obvodu.

Újezdní úřady vykonávají státní správu na území vojenských újezdů a současně jsou vojenskými orgány podřízenými Ministerstvu obrany.

Specializované orgány státní správy

Hovoříme o nich jako o územně dekoncentrovaných orgánech státní správy. Působí na základě ustanovení zvláštních zákonů na určitém vymezeném území. Územní působnost těchto orgánů vždy nekoresponduje s územním členěním státu a nebývají zpravidla zřizovány na všech odpovídajících úrovních. Jedná se o specializované orgány přímo odvozené
od některých správních úřadů s celostátní působností a jim jsou také podřízeny.

V současné době se jedná např. o tyto specializované územní orgány státní správy:

Finanční správa (zákon č. 456/2011 Sb. o Finanční správě ČR) – finanční ředitelství a finanční úřady
Český báňský úřad (zák. č. 61/1998 Sb., o hornických činnostech, výbušninách
a o státní báňské správě ve znění pozdějších předpisů) – obvodní báňské úřady
Celní správa (zák. č. 185/2004 Sb., o celní správě ve znění pozdějších předpisů) – Generální ředitelství cel a 14 celních úřadů
Český úřad zeměměřičský a katastrální (zák. č. 359/1992 Sb., o zeměměřičských a katastrálních orgánech ve znění pozdějších předpisů) – zeměměřičské a katastrální inspektoráty a katastrální úřady
Česká správa sociálního zabezpečení (zák. č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení ve znění pozdějších předpisů), samostatná rozpočtová organizace podřízená Ministerstvu práce a sociálních věcí ČR – krajské a okresní správy
inspektoráty bezpečnosti práce (zák. č. 251/2005 Sb., o inspekci práce ve znění pozdějších předpisů)
krajské hygienické stanice (zák. č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví ve znění pozdějších předpisů)
krajské veterinární správy, inspektoráty krajských veterinárních správ (zák.
č. 1666/1999 Sb., o veterinární péči ve znění pozdějších předpisů)
oblastní inspektoráty České inspekce životního prostředí (zák. č. 282/1991 Sb.,
o České inspekci životního prostředí ve znění pozdějších předpisů)
inspektoráty Státní energetické inspekce (zák. č. 458/2000 Sb., energetický zákon
ve znění pozdějších předpisů)
pozemkové úřady (zák. č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech ve znění pozdějších předpisů)
státní oblastní archivy (zák. č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě ve znění pozdějších předpisů)

(Výčet není taxativní)

Výše uvedené prvky (nebo také subsystémy) a jejich měnící se charakter produkují
ve struktuře systému nejrůznější vztahy. Ty ovlivňují chování celého systému a jeho výstupy.

3.4 Vztahy ve struktuře systému státní správy

Systémový přístup umožňuje hodnotit státní správu také prostřednictvím vztahů, jako organizující a mocensko-ochrannou činnost státu výkonného, podzákonného a nařizovacího charakteru. Tato činnost se realizuje ve vztazích, v nichž na jedné straně vystupují státní orgány jako subjekty, které tuto činnost vykonávají, a na straně druhé objekty působení státní správy, vůči kterým je tato správa vykonávána jako státně mocenská činnost.

Vyjděme z konstatování, že systém státní správy je diferencovaný a proměnlivý celek, který pozůstává z jednotlivých prvků. Ty fungují ve vzájemných vztazích, které nejsou lineární, ale proměnlivé a dynamické. Tyto prvky a jejich vztahy vytvářejí strukturu. Kvalita struktury je ovlivňovaná nejen kvalitou prvků, ale i způsobem jejich vzájemných vztahů. Interakce prvků a jejich optimální vztahy jsou jedním z významných předpokladů efektivního plnění náročných úkolů státní správy.

Ve struktuře systému funguje celá řada nejrůznějších vztahů – ekonomických, politických, právních, řídících, komunikačních, verbálních, neverbálních, morálních apod. Jejich vznik, podmínky fungování a důsledky vlivu jsou různé – krátkodobé, dlouhodobé, bezprostřední, zprostředkované apod.

Problémy strukturních vztahů jsou podrobněji řešeny v publikacích, které uvádíme v celkovém seznamu doporučené literatury. Nejdostupnější publikace jsou např. Erneker, J. Sociální komunikace ve veřejné správě, 2011; Danics, Š. Bezpečnostní politika ve veřejné správě, 2007; Pána, L. Normotvorná činnost obcí v ČR na příkladu měst České Budějovice
a Příbram, 2010; Vláčil, J. Veřejná správa: Sociálně-psychologické problémy v historii
a současnosti, 2002 apod.

Pro potřeby studijního textu vybíráme takové vztahy, které je možné především pedagogicky a metodicky využít pro studium systémového pojetí státní správy. Samozřejmě, že tím nesnižujeme význam dalších prvků, které ve státní správě fungují. Je také potřebné připomenout, že dále uváděné druhy vztahů nejsou od sebe jednoznačně odděleny, ale vzájemně se prostupují, ovlivňují a jejich působení je ovlivňováno konkrétním působením relevantního prostředí a ostatních systémotvorných faktorů (např. velmi těsně souvisejí organizační a hierarchické vztahy ve formální organizaci apod.). Celostní pojetí vztahů vypovídá nejen o charakteristikách jednotlivých vztahů, ale také o souvislosti změn v jednom vztahu se změnami v ostatních vztazích a v systému jako celku.

3.4.1 Organizační vztahy

S vymezením vztahů ve struktuře systému státní správy, je bezprostředně spjato její vymezení v organizačním pojetí, jímž se označuje celá hierarchicky vybudovaná soustava příslušných státních orgánů, majících své uspořádání, odpovídající pravomoci a působnosti. Organizační vztahy jsou produkovány a reprodukovány z cílů a z navazujících činností systému státní správy, odrážejí pracovní náplň jednotlivých organizačních útvarů a oddělení.

Organizační struktura sehrává prvořadou roli, protože jejich prostřednictví
se zprostředkovaně nebo bezprostředně prosazují především vztahy politické, právní apod. Optimální fungování systému závisí na tom, zda jeho vztahy zajišťují efektivní a hospodárné plnění poslání a úkolů, pro jejichž zajišťováni je systém zřízen. Podstatné je zejména to, zda základní vztahy svým vlivem preferují prioritu cílového zaměření systému.

Úspěšnost každého pracovníka je podmíněna odpovídající činností ostatních, kteří jsou s ním spojeni kooperačními vztahy. Odchylky v jednání jednoho pracovníka (jako je například záměrné neplnění nebo nezvládnutí pracovní role) se zpravidla projeví v podobě překážek a obtíží bránících odpovídajícímu jednání ostatních pracovníků.

3.4.2 Hierarchické vztahy

Každá formální organizace má své orgány, které za ni vystupují a jednají. V rámci správního aparátu jde o správní orgány, představující vyčleněné složky státní organizace, které vykonávají jménem státu určitou správní činnost.

Systém státní správy, jako systém vznikající v síti sociálních vztahů při vykonávání společenských činností, je charakteristický hierarchicky vytvářenými a fungujícími vztahy. Ty jsou založeny na vztazích nadřízenosti a podřízenosti mezi příslušnými orgány státní správy – správními úřady. Jsou základem cílového uspořádání systému a slouží ke koordinaci jeho činností. Správní orgán je strukturálně tvořen souhrnem prvků osobních (pracovnici, kteří jménem státu vystupují) a věcných (souhrn přidělených věcných prostředků). Hierarchické vztahy mají zabezpečovat operativnost rozhodování a kontrolu činnosti jednotlivých organizačních složek.

Hierarchické vztahy vyjadřují především jejich mocenský charakter. Slouží
ke koordinaci činností a jsou základem pro uspořádání systému státní správy. Existence mocenských vztahů znamená v podstatě to, že určitá pracovní místa (místa řídících pracovníků) jsou vybavena větší pravomocí v rozhodování než jiná (místa podřízených a řadových pracovníků). Tento způsob má zaručovat operativnost rozhodování a kontrolu činnosti jednotlivých organizačních složek.

Existenci hierarchických vztahů také potvrzuje Zákon 34/2014 Sb., o státní službě, který řeší právní úpravu poměrů mezi státními zaměstnanci, služebními orgány a úřady. Uvádí, že ve věcech služebního poměru jedná a rozhoduje služební orgán. Specifičnost služebního poměru tkví zejména v jeho veřejnoprávní povaze – postavení státních zaměstnanců, kde převládá vztah nadřízenosti a podřízenosti a projevuje se nadřazenost služebního orgánu.

Hierarchické vztahy jsou závislé na vztazích superiority a subordinace (nadřízenosti
a podřízenosti). Představují vzájemný vztah dvou subjektů, především fyzických osob,
a rovněž tak i organizačních útvarů. Jeden z těchto subjektů má na základě statutární pravomoci superioritu – oprávnění usměrňovat výkon činnosti i jakékoliv jednání podřízeného tak, aby bylo optimálně dosahováno společného cíle.

Subordinace (služební podřízenost, služební poslušnost) se projevuje prostřednictvím následujících znaků:

prostupuje zcela organizační strukturou,
projevuje se výrazně po vertikální linii, která odpovídá vztahu nadřízenosti a podřízenosti,
ukládá podřízenému subjektu (prvku systému), aby usiloval o relativně bezchybné plnění

převzatých nebo přikázaných úkolů,

nemůže existovat mezi útvary, u nichž jsou vzájemné vztahy horizontální,
subordinace se ve svých důsledcích transformuje do mezilidských vztahů.

Mnohdy se subordinační vztahy upravují vnitřními organizačními předpisy (organizačními normami). Jejich nedostatkem je, že nejsou schopny postihnout všechny existující vztahy a jejich další vývoj. Nositel vztahu nadřízenosti by při jejím uplatňování neměl opomíjet svého bezprostředního podřízeného.

Hierarchicky vybudovaná soustava příslušných státních orgánů produkuje odpovídající okruh vztahů, které jsou vymezovány prostřednictvím působnosti a pravomoci.

Působnost je právně vymezený okruh společenských vztahů (předmět, obsah a rozsah činnosti), v nichž územní celek realizuje svoji pravomoc. Působnost bývá zpravidla charakterizována jako okruh svěřených úkolů a společenských vztahů, které subjekt nebo vykonavatel státní správy může regulovat.

Z hlediska působnosti se vytvářejí správní orgány s všeobecnou působností. Jejich činnost zásadně zahrnuje veškerou oblast státní správy a orgány s působností zvláštní (dílčí). Jejich činnost se vztahuje na věcně vyčleněné stejnorodé části státní správy nebo na určité stejnorodé činnosti

V rámci právně vymezené působnosti realizuje subjekt státní správy svoji pravomoc.

Pravomoc v sobě zahrnuje oprávnění i povinnost působit na druhé, činit určitá rozhodnutí ve stanoveném rozsahu, čase i obsahových otázkách a odpovídat za jednání podřízených. Jedná se o vztahy jednosměrné povahy, vytvářené a rozvíjené směrem
od vyšších k nižším stupňům řízení. Představuje soubor instrumentů, nástrojů k plnění svěřených úkolů (např. zejména pravomoc vydávat normativní právní akty, uzavírat veřejnoprávní smlouvy, provádět dozor či kontrolu a v neposlední řadě i provádět výkon rozhodnutí apod.). Ovlivňuje vytyčování cílů a prostředků k jejich dosažení, vlastní operativní působení v procesu plnění úkolů a kontrolu jejich plnění

Podrobněji viz Průcha, P. Správní právo. Obecná část, 2012.

3.4.3 Komunikační vztahy

Tyto vztahy jsou dvousměrné – odesílatel informace i její příjemce si mohou vyměňovat své úlohy, a to jak v případě, že jsou ve vztahu vzájemné podřízenosti, tak i v případě, že mezi nimi existují kooperační vztahy vzájemné spolupráce a pracovní návaznosti na stejné úrovni.

Komunikace subjektů státní správy, pracovníků, vzájemná výměna informací mezi pracovníky je důležitým předpokladem jak při dělbě pracovních úkolů, tak při volbě optimálních profesních postupů. Je nezbytná i při řízení činnosti jednotlivých správních úřadů. Jejím prostřednictvím je zajišťováno plnění pracovních úkolů, vydávání příkazů, pokynů, návodů, instrukcí a doporučení. Bez komunikace by nebylo možné ani získávat účinnou zpětnou vazbu a provádět kontrolu.

Komunikační vztahy umožňují:

přenášet informace potřebné pro vnitřní fungování systému státní správy, realizovat přenos a výměnu informací,
podílet se na řízení všech procesů v systému,
získávat a realizovat zpětnou vazbu jako prostředek pro hodnocení a kontrolu činnosti pracovníků,
přenášet informace potřebné pro systém státní právy a usměrňovat občany v oblasti působností státní správy,
získávat, shromažďovat informace, názory, postoje, návrhy a podněty od občanů,
ovlivňovat chování a činnost pracovníků státní správy i občanů, utvářet jejich postoje k správním úřadům,
formovat sociální vztahy v týmech státní správy, podporovat kooperativní vtahy mezi strukturními prvky státní správy,
utvářet profesionální kompetenci vedoucích pracovníků, formovat jejich osobní kulturu, prestiž i jejich morální vlastnosti.

V systému státní správy jsou využívány formální i neformální komunikační kanály, s převahou vztahů formálních.

Porovnání vlivu formálních a neformálních komunikačních kanálů ukazuje:

formální kanály mají potenciálně velké množství uživatelů, neformální jsou většinou omezeny na jejich menší počet,
poznatky rozšiřované formálními kanály je možné ukládat a vyhledávat. V neformálních kanálech jsou poznatky ukládané jen dočasně,
formální kanály přenášejí relativně „staré“ poznatky porovnání se současným a běžným obsahem poznatků, rozšiřovaných kanály neformálními,
formální kanály jsou záměrně ovlivňované především uživateli, zatímco neformální tok poznatků ovlivňuje často náhodně iniciátor komunikace,
formální kanály mají relativně nízkou sociální interakci, neformální ji mají relativně vysokou.

Specifiku sociální komunikace vyjadřuje skutečnost, že sociální komunikace v oblasti státní správy slouží veřejnému zájmu. Zjednodušeně řečeno, slouží fyzickým osobám, slouží státu, obcím, krajům i nejrůznějším organizacím. Do určité míry lze konstatovat, že je to komunikace specifická.

Podrobněji viz Erneker, J. Sociální komunikace ve veřejné správě, 2007.

3.4.4 Formální vztahy

Formální vztahy představují celek odosobněných vztahů postavených na racionálních základech, jež jsou zaměřeny na plnění stanovených cílů. Tyto vztahy bývají přesně definovány v právnických předpisech nebo v organizačních pravidlech a normách. Jejich vliv zabezpečuje dosahování cílů systému státní správy. Jsou to např. zákony, ustanovení, vyhlášky a z nich vyplývající organizační řády, směrnice, popisy funkcí a pod. Na jejich základě lze poznávat nejen strukturu systému ale také strukturní vztahy, ale také metody
a prostředky činnosti.

Všeobecně se uvádějí následující znaky formálních vztahů:

jsou ovlivňované a determinované určitými neosobními pravidly a normami,
utvářejí se také působením mezilidských i osobnostních vztahů,
formální interakce je především určována vnějšími faktory – sociální pozice, moc, formální autorita apod.,
funguje symbolická vzdálenost mezi pracovníky, kde se také projevuje zvýšená vnější úcta,
konverzační témata mají často výhradně pracovní charakter apod.

V systému ale vznikají také vztahy mezi lidmi na základě vztahů sympatie, antipatie, uznávání, podceňování apod. Ty představují neformální vztahy struktury systému státní správy.

3.4.5 Neformální vtahy

Neformální vztahy představují uspořádání sociálních vztahů mezi držiteli sociálních pozic, vzniklých na neformálním základě. Vytvářejí neformální sociální strukturu, orientovanou k realizaci hodnot a cílů jedinců nebo skupin. Jsou emocionálně podporované, vedené osobními potřebami a zájmy, které jsou osobně sdílené. Jsou projevem vztahu pracovníků k organizačním pravidlům a normám a ukazují, jak jsou formální vtahy přijímané i akceptované.

Neformální vazby v systému státní správy vznikají zcela spontánně. Vytvářejí a posilují se prostřednictvím:

Ø společných nebo obdobných hodnot, zájmů a potřeb,
Ø společné činnosti,
Ø společně sdíleného prostoru v průběhu pracovních činností i
Ø dlouhodobého kontaktu lidí na pracovištích.

V průběhu času dochází u jednotlivců k vzájemnému poznávání a zaujímání postojů vůči sobě. V přiblížení a v postojích, vyjadřujících blízkost vůči druhému, se objevují společné potřeby a zájmy. Často se vytvářejí společné zájmy přímo na pracovišti, kde převažují zájmy pracovního rázu, ale často také intimnější mezilidské vztahy. V rámci neformální struktury také vznikají sympatizující, přátelské skupiny, které mohou zahrnovat širší okruh lidí než jen zaměstnance státní správy. Neformální skupiny stanovují pro své členy pravidla chování, formují normy vycházející z idejí, hodnot
a činností skupiny.

Faktory vzniku a fungování neformálních skupin můžeme také najít například v nedostatcích formální struktury, která neobsáhne a není schopná regulovat veškeré sociální vztahy, nebo z chování jedinců, vycházejícího z racionálních nebo iracionálních pohnutek. Neformální struktura má tendenci rozvíjet se zejména tehdy, když se formální organizace ukazuje jako neúčinná nebo jestliže nestačí uspokojovat důležité potřeby pracovníků.

Neformální vztahy mezi jednotlivci a skupinami především vznikají a rozvíjejí se na základě následujících neformálně utvářených a fungujících znaků:

Cíle, hodnoty a normy

Stanovení cílů, vznik hodnot a norem ve skupině slouží k celkové orientaci členů, regulaci jejich jednání a identifikaci skupiny.

Hierarchie autoritativních vztahů

V neformálních skupinách se vydělují jedinci s větší prestiží a autoritou, kteří mají
ve vztahu k ostatním dominantní postavení. Tato hierarchie na základě autority a prestiže není však jednoznačně stanovena. Ve skupině může být vůdce jeden, ale i více, a zpravidla
se vůdcové profilují v různých oblastech fungování skupiny (reprezentant, koordinátor, stěžovatel apod.). Na rozdíl od formální organizace jsou v neformálních skupinách i členové stojící na okraji vnitřního života těchto neformálních skupin, ať již z důvodu vlastního rozhodnutí nebo proto, že jsou z nich i vyřazováni.

Neformální komunikace

Neformální komunikační síť má vlastní zdroje informací i kanály, jimiž se informace šíří. Šíření konkrétních informací je velmi rychlé, pružné a operativní. Obvykle však v této neformální síti chybí instituce ověřování věrohodnosti a neexistuje záruka úplnosti a vyváženosti informací. Informace se pohybují v rovině „co ostatní může zajímat“.

Neformální komunikace může mít i negativní důsledky. Ty vznikají v případě,
že jsou rozšiřovány nepravdivé informace, ve formě nejrůznějších pomluv nebo informace nenašly správného adresáta. Často jsou takové informace označovány jako tzv. falešné zprávy.

Mezi znaky vzniku a šíření falešných zpráv také patří:

zprávy se rychleji rozšiřují, čím vice je dotknutý jejich adresát,
rychlost rozšiřování závisí také na vzdálenosti adresáta a rozšiřovatele,
zprávy s nejasným obsahem se rozšiřují rychleji, než zprávy obsahově jasné a zřetelné,
zátěžové a konfliktní situace zvyšují potřebu informovanosti. Pokud chybějí formální (oficiální) informace, mohou rychleji vznikat falešné zprávy,
deformované zprávy se rozšiřují především v horizontálních strukturách a proto vedoucí pracovníci často takové zprávy identifikovat a reagovat.

Podrobněji viz Szarková, M. Komunikácia v manažmente, 2011.

Kontrola a sankce

Jednání členů neformálních skupin je soustavně kontrolováno a hodnoceno. Jedinec musí svou skupinovou příslušnost neustále potvrzovat. Jednání ve prospěch skupiny
je odměňováno především zvyšující se neformální prestiží člena, jednání vybočující z přijatých norem je trestáno projevy nevole, sociální izolací, příp. i fyzickým napadáním.

Neformální vztahy jsou charakterizované jako určitý protipól vztahů formálních. V souvislosti s neformální komunikací M. Szarková ukazuje, že formálně organizační principy vyžadují od pracovníka, aby se podřídil, začlenil se do procesu dělby práce, přičemž je podrobovaný neustálé kontrole. Mezi vlastnosti pracovníka např. patří relativní nezávislost, seberealizace, sebekontrola a realizace dlouhodobého cíle. Tyto vlastnosti ale nejsou vždy realizovány v procesu fungování formálních vztahů. Výsledkem je vznik neformálních vztahů, které napomáhají zachovávat „zdravou“ rovnováhou mezi formální a neformální sférou.

Podrobněji viz Szarková, M. Komunikácia v manažmente, 2011.

Vztah formální organizace a struktury neformálních skupin není jednoznačný. Neformální vztahy mohou pomoci upevňovat formální vztahy, vytvoří-li se ve formálních pracovních skupinách loajální, přátelské neformální vztahy, hodnoty a normy, které odpovídají vztahům formálním. Pozitivní vliv má taktéž formální vedoucí, který je i neformálním vůdcem s autoritou s vysokou úrovní prestiže. V případě nesouladu formální a neformální struktury bývají funkce neformální struktury více či méně paralyzovány.

Podrobněji Nový, I., Surynek, A. Sociologie pro ekonomy a manažery, 2006.

4. Funkce systému státní správy

Fungování systému státní správy se především projevuje na jeho funkcích. Je to proto, že jednotlivé prvky systému jsou organicky spojeny se systémem funkčního spojení, jinak řečeno, jakou měrou se podílejí na dosahování cílů systému.

Při analýze funkcí systému státní správy je metodicky vhodné vycházet z pozice státu ve společnosti a z realizace jeho funkcí. Stát je způsob politické organizace občanů, který umožňuje zabezpečovat a realizovat jejich zájmy a práva, ochránit i rozvíjet materiální, duchovní, přírodní i společenské hodnoty.

Stát realizuje řadu funkcí – organizační, ekonomickou, politickou, ale také funkci mocenskou. Mocenská funkce státu se dělí na státní moc zákonodárnou (vytváří právní normy), výkonnou (vykonává právní normy) a soudní (aplikuje právní normy a nalézá právo pro konkrétní činnosti). Je determinována a určována zákony. Provádí obsah zákonů a jejich obsahem se také řídí.

Základní funkce státu jsou tedy organicky spojeny s funkcemi systému státní správy. Také proto specifickým rysem uvedeného systému je především skutečnost, že vychází
z podstaty a způsobu realizace státní moci. Jménem státu vystupuje státní správa jako ochránce a garant určitého zákonného stavu a jako subjekt, zajišťující nápravu při jeho nežádoucím narušení.

Orgány státní správy realizují funkce státní správy prostřednictvím vydávání odvozených obecně závazných právních předpisů (nařízení vlády, vyhlášky apod.) ale také efektivní organizátorskou činností.

V celém spektru funkcí systému můžeme vyčlenit především následující funkce:

a) funkce mocenská

Patří mezi prioritní funkce. Je to především proto, že disponuje veřejnou mocí, tedy schopností autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech subjektů. Prvotním nositelem veřejné moci je vždy stát, který však může některé činnosti delegovat na jiné orgány.

b) funkce ochranná

Obsahem ochranné funkce je především zajistit veřejný pořádek a bezpečnost (vnitřní ochrana) a ochránit stát před hrozbami zvenčí (vnější ochrana).

c) funkce organizační

Organizuje řešení státních záležitosti (např. členění státu na menší územní celky organizační struktury dle obsahu činností apod.).

d) funkce řídící

Je součástí společenského řízení uskutečňovaného státem. Je činností správní, respektive specificky státně správní. Současně ale státní správa uplatňuje metody řízení (usnesení, směrnice, pokyny apod.)

a) jako akty řízení nadřízenými orgány,
b) uvnitř organizačního systému státní správy,
c) ve vymezeném rozsahu ke státním organizacím.

Řídící funkce souvisí především s organizátorskou funkcí, která se prosazuje především oblasti realizace cílů.

Poznámka: Je důležité respektovat, že na základě použití různé úrovně systémového přístupu je možné identifikovat další funkce systému státní správy.

Lze také rozlišovat funkce primární (tedy takové, jejichž vykonáváním dochází
k naplňování poslání organizace – hlavní) a sekundární (tj. takové, které vytváří podmínky pro plnění funkcí primárních – zabezpečovací). Dále existují ještě funkce řídící, které
se obvykle do jisté míry překrývají s funkcemi primárními.

Funkce primární – u organizací, které jsou jasně profesně definované, nebývá jejich určení obtížné (škola – poskytování vzdělání, nemocnice – poskytování lékařské péče, apod.). Je-li zřizovatelem takové organizace stát, bývají primární funkce stanovené zákonem (sociální služby, regionální rozvoj, evidence obyvatel, životní prostředí…).
Funkce sekundární – objevují se ve všech organizacích nezávisle na jejich poslání. Zabezpečují funkce primární, tedy např. hospodaření, personalistiku, správu budov, vnitřní audit, správu počítačových sítí a informačních systémů atd.
Funkce řídící – jsou obvykle jasně určeny zákonem. U obcí a krajů se jedná o osoby starostů a hejtmanů, u specifických organizací pak o ředitele nemocnic, primáře, ředitele škol atd.

Podrobněji Rektořík, J., Šelešovský, J. Strategie komunikace řízení, 2002.

Celkově lze konstatovat, že vliv funkcí je autoritativní a vyúsťuje í do následujících pravomocí:

a) výkonných, které spočívají v plnění úkolů, vyplývajících z cílů veřejné správy.
b) nařizovacích, které spočívají ve vydávání závazných nařízení,
c) kontrolních, které spočívají v provádění kontroly prostřednictvím státního dozoru a státní inspekce.

5. Činnost v procesu realizace funkcí systému státní správy

Činnost v procesu realizace funkcí systému státní správy:

a) vytváří pro občany podmínky umožňující uspokojování nejrůznějších potřeb, spojených
s veřejným zájmem,
b) reguluje společenskou činnost, zabezpečuje pozitivní fungování společenských vztahů
a řeší nežádoucí společenskou činnost,
c) integruje vztahy strukturních prvků společnosti se zaměřením na optimální realizaci společenských cílů,
d) zajišťuje žádoucí a racionální fungování státní správy, jako relativně uzavřeného systému. Je zaměřena na realizaci procesů, které se dotýkají adresátů státní správy. Adresáty státní správy jsou jednak občané jako fyzické osoby a jako nejrůznější právnické

V činnosti systému státní správy jde o realizaci vztahů s rozdílným postavením subjektů a objektů této správy. Na jedné straně vystupují subjekty, které tuto činnost vykonávají a na druhé straně objekty působení státní správy, vůči kterým je tato správa vykonávána jako státně mocenská činnost.

Subjektem státní správy je sám stát, představovaný orgány státní správy. Prostřednictvím státní správy stát realizuje státní politiku, která vyjadřuje jeho zájem. Státní politiku realizuje ve vztahu k subjektům, které jsou nuceny se tomuto působení podřídit,
i když státu nejsou organizačně podřízeny.

Všeobecně státní správa, jako činnost státu povolaná k realizaci jeho výkonné moci,
se projevuje v jednotě charakteru:

výkonného,
podzákonného,
nařizovacího.

Komplexně se jedná o koncepční, každodenní, operativní a iniciativní působení v mezích zákona.

Výkonný charakter státní správy spočívá především v tom, že státní správa organizovaným způsobem výkonnou moc státu realizuje.

Pojmem výkonná činnost se rozumí činnost prováděcí a zdůrazňuje se jím postavení státní správy jako realizační činnosti v procesu provádění zákonů.

Činnost státní správy však nelze označit jen jako čistě výkonnou. Její činnost nabývá iniciačního a tvůrčího charakteru, protože se podílí také na tvorbě státní politiky, jakož i na tvorbě samotných zákonů.

Podzákonný charakter činnosti státní správy odráží skutečnost, že její činnost je determinována a vázána zákony. Je to projev determinovanosti správy právem ale také obecně právními předpisy vydanými na základě zákonů. To znamená, že výkonný charakter státní správy nevyplývá jen ze zákonů, ale také z příslušných aktů nadřízených orgánů státní správy.

Nařizovací charakter státní správy vyjadřuje mocenskou převahu orgánů státní správy ve vztahu k adresátům státní správy. Prosazuje se v závaznosti aktů státní správy pro jejich adresáty. To platí pro vnitřní i vnější působení státní správy.

I když státní správa má mocenský, autoritativní charakter, přesto její činnost nemusí mít jednoznačnou nařizovací podobu, ale může využívat i jiné prostředky působení. Současně si ale musí zachovávat pozici subjektu veřejně-mocenské autority

V realizaci systému státní správy jsou používány především metody správy. Současně ale státní správa uplatňuje metody řízení (usnesení, směrnice, pokyny apod.) :

Ø jako akty řízení nadřízenými orgány,
Ø uvnitř organizačního systému státní správy,
Ø ve vymezeném rozsahu ke státním organizacím.
Ø v oblasti řízení, vedení a správy.

6. Prostředí systému státní správy

Státní správa jako otevřený systém je v nepřetržité interakci s prostředím. Je neustále pod jeho tlakem, ale zároveň na prostředí působí přetvářejícím vlivem. Všeobecně je systém státní správy ovlivňovaný vším, co jej obklopuje a co ovlivňuje realizaci jeho cílů. Z uvedeného přístupu je zřejmé, že výčtová klasifikace faktorů, které ovlivňují a mohou ovlivňovat činnost systému, je značně obtížná a do určité míry málo použitelná.

Současně je potřebné vycházet ze skutečnosti, že státní správa je subsystémem veřejné správy a jejich faktory prostředí jsou totožné nebo se navzájem systémově ovlivňují
a také vymezují. Státní správa je proto pod vlivem neustálých obecných změn v prostředí veřejné správy, ale také specifických změn v prostředí subsystému správy státní. Aby si státní správa uchovala svojí schopnost realizovat prostřednictvím funkcí svoje cíle, musí být schopná adaptace. Ta představuje přizpůsobení systému podmínkám prostředí. To vyvolává takové změny, které umožňují zlepšování činnosti systému.

Systém může také vlivům prostředí předcházet tím, že vytváří takové podmínky, které jsou pro jeho činnost příznivé.

Pro základní orientaci a bez nároku na úplnost uvedeme některé základní faktory, které mohou vstupovat a také vstupují do prostředí systému státní správy.

Politické a právní prostředí

Politické síly definují právní a regulační parametry systému. Vytvářejí konkrétní podmínky pro jeho fungování především prostřednictvím zákonů.

Ekonomické prostředí

Zde působí především ekonomická úroveň a rozvoj ekonomických vztahů ve vztahu
k EU, vyrovnanost státního rozpočtu, rozvojové trendy ekonomiky (rozvoj nebo stagnace, stagnace nebo recese) stagnace či recese), vyrovnanost státního rozpočtu, daňové zatížení, zaměstnanost a výška mezd apod.

Sociální a kulturní prostředí

Do působení tohoto prostředí můžeme například zařadit hodnoty, názory a životní styl apod.

Technologické prostředí

Vliv nové technologie a její uplatňování ve státní správě apod.

V klasických teoriích se vlivy prostředí klasifikovaly podle formálních kritérií:

jistota a nejistota okolního prostředí,
stabilita a dynamika okolního prostředí,
jednoduchost a komplexnost okolního prostředí.

Předpoklady vlivu okolního prostředí jsou ovlivňovány spolehlivostí určitých informací a jejich stability v určitém čase. Možnost častých změn informací vede často k závěrům o nejistotě a nestabilitě okolního prostředí. Protože je státní správa otevřeným systémem, potom prostředí ovlivňuje systém komplexně a dynamicky. Komplexností rozumíme identifikované reálné znaky prostředí a dynamiku chápeme jako frekvenci znaků, které se mění z hlediska síly, množství a pravidelnosti.

Podrobněji viz Pinková, D. Základy manažmentu, 1994.

Otázky k zamyšlení:

Podle vašeho názoru charakterizujte systém státní správy.
Objasněte, že systém státní správy obsahuje činnost výkonnou, podzákonnou
a nařizovací. Stručně vysvětlete tyto činnosti.
Vysvětlete, že systém státní správy je základním podsystémem veřejné správy (využijte pojmy systém, struktura, cíle).
Objasněte, že státní správa je veřejnou správou uskutečňovanou státem a svým charakterem představuje realizaci moci výkonné.
Proč je státní správa nejrozšířenější a nejsložitější subsystém veřejné správy?
Charakterizujte funkce systému státní správy.
Kdy lze výkon státní správy svěřit orgánům územní samosprávy?
Státní správa je autoritativní, nezastupitelná a má následující pravomoci (vyjmenujte pravomoci a stručně je charakterizujte).
Stručně charakterizujte hierarchický charakter organizačních vztahů systému státní správy.
Proč se zřizují územně dekoncentrované orgány (specializované) orgány státní správy? Uveďte příklady takových orgánů.
Charakterizujte státní správu jako základní druh státní činnosti. Jaké jsou základní cíle
a úkoly systému státní správy?
Charakterizujte formální a neformální vztahy v systému státní správy.

Použitá literatura

Česko. Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČSR.

Česko. Zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě ze dne 1. října 2014. In Sbírka zákonů 234/2014 Sb.

DANICS, Š. Bezpečnostní politika ve veřejné správě. České Budějovice: VŠERS, 2007. 99 s. ISBN 978-80-86708-38-6.

DUŠEK, J. Faktory regionálního růstu a rozvoje (se zaměřením na spolupráci měst
a obcí v Jihočeském kraji). 1. vydání. České Budějovice: VŠERS, 2010. 294 s.
ISBN 978-80-86708-94-2.

HEJDA, J., PŘIBYL, K. Správní právo. České Budějovice: VŠERS, 2011. 149 s. ISBN
978-80-87472-14-9.

HENDRYCH, D. a kol. Správní věda: teorie veřejné správy. 4. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2014. 242 s. ISBN 978-80-7478-561-0.

HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Základy organizace veřejné správy v ČR. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013. 248 s. ISBN 978-80-7380-459-6.

KELLER, J. Sociologie organizace a byrokracie. 2. vyd. Praha: Sociologické nakladatelství, 2007. 182 s. ISBN 978-80-86429-74-8.

KOVÁČOVÁ, E. Verejná správa v SR a jej souvislosti. Banská Bystrica: 2011. 194 s. ISBN 978-80-557-0299-5.

NOVÝ, I., SURYNEK, A. Sociologie pro ekonomy a manažery. 2. vyd. Praha: GRADA Publishing, 2006. 288 s. ISBN 80-247-1705-0.

PÁNA, L. Normotvorná činnost obcí v ČR na příkladu měst České Budějovice a Příbram. In Decentralizácia a efektívnosť verejnej správy v podmienkach regiónov EÚ. Teória a prax verejnej politiky v SR. Elektronický sborník. Banská Bystrica: UMB, FPVaMV, 2010. ISBN 978-80-557-0088-5.

PINKOVÁ, D. Základy manažmentu. Bratislava: FF UK, 1994. 172 s. ISBN 80-7160-062-8.

POMAHAČ, R. a kol. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2013. 315 s.
ISBN 978-80-7400-447-6.

PRŮCHA, P. Správní právo-obecná část. 8. vyd. Brno: Doplněk, 2012. 428 s.
ISBN 978-80-7239-281-0.

REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Strategie komunikace řízení. Rukoveť místní samosprávy. 1. vyd. IV. díl. Brno: MU Brno, 2002. 128 s. ISBN 80-210-2957-9.

KOLEKTIV AUTORŮ. Veřejná správa v České republice. 1. vyd. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2005. 120 s. ISBN 80-239-4709-5.

SVATOŠ, R. Základy kriminologie a prevence kriminality. České Budějovice: VŠERS, 2009. 118 s. ISBN 978-80-86708-81-2.

SZARKOVÁ, M. Komunikácia v manažmente. Bratislava: EKONÓM 2011. 258 s. ISBN 978-80-225-3251-8.

VLÁČIL, J. Veřejná správa: sociálně-psychologické problémy v historii a současnosti. Praha: Linde, 2002. 322 s. ISBN 80-7201-379-3.

ZÁŘECKÝ, P. Územní členění České republiky a územní samospráva. In PAVLÍČEK, V. Ústavní právo a státověda. II. díl, část 1., 2. rozšířené a doplněné vydání. Praha: Linde, 2008. ISBN 978-80-7201-694-5.

IIi. STRUKTURA SYSTÉMU samoSPRÁVY a její vztahy

1 Základní znaky systému samosprávy

Východiskem našeho uvažování bude konstatování, že systém samosprávy je subsystémem veřejné správy. To znamená, že pokud v našem případě hovoříme
o samosprávě, chápeme ji jako relativně samostatný systémový prvek, vstupující do celkového procesu fungování systému veřejné správy. To znamená, že samospráva je veřejnou správou, uskutečňovanou jinými veřejnoprávními subjekty než státem. Samospráva je tedy formou činnosti právně aprobovaných samosprávných subjektů, a to takovou formou, jejímž posláním je realizace vlastní samosprávné moci a samosprávných vztahů.

Samosprávné vztahy

V samosprávných vztazích samosprávné orgány vystupují nikoliv jménem státu
a z jeho vůle, nýbrž jménem daného samosprávného společenství, z jeho vůle a v jeho zájmu. Přitom objektem samosprávného působení nemůže být nikdo, kdo by územně, osobně nebo věcně stál mimo okruh působnosti příslušné samosprávné korporace. Proto je okruh adresátů takového působení dán hranicemi její působnosti. Ve skutečnosti tedy samosprávné vztahy směřují vždy dovnitř hranic působnosti samosprávného společenství.

Systém samosprávy a veřejnoprávních korporací

Systém samosprávy zahrnuje takovou oblast veřejné správy, která je zákony svěřena subjektům, jichž se bezprostředně týká. Jedná se o subjekty korporativního charakteru, označované jako veřejnoprávní korporace.

Korporace (odvozeno od latinského slova corpus – tělo) je právnický subjekt, který – přestože je tvořen více osobami – má z pohledu práva status osoby samostatné. Jako taková nemá ale klasicky chápanou svéprávnost, jednají za ní osoby fyzické, zejména tzv. statutární orgány, které ji také zastupují. Vnitřní struktura korporace směřuje k dosažení vlastního specifického cíle korporace, který je součástí obecného (strategického) cíle veřejné správy.

Podrobněji viz: https://cs.wikipedia.org/wiki/Korporace.

Veřejnoprávní korporace jsou vytvářeny na základě zákona. Ústava ČR v článku 101 konstatuje, že územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu.

Uvedené korporace, prostřednictvím svěřené pravomoci, realizují vymezené úkoly ve veřejné správě. V právních vztazích vystupují jako samostatné subjekty, mohou vlastnit majetek, uzavírat smlouvy apod. Jsou založeny na členském principu a členové se podílí na jejich činnosti. Svojí subjektivitu v jistém smyslu odvozují od státu a současně jsou jím aprobovány (uznány, schváleny). Tyto korporace ale vykonávají veřejnou správu svým jménem a ve své působnosti.

Zvláštností veřejnoprávních korporací je jejich omezená subjektivita při plnění jen určitých veřejnoprávních funkcí. Tato subjektivita je jim vždy podle příslušného zákona přiznána jen v tom rozsahu, v jakém je pro dané funkce potřeba.

Podle jejich základu je možné veřejnoprávní korporace dělit na:

územní – členové takové korporace musí mít bydliště či sídlo na jejím území (typicky jde o kraje či obce – za takovou korporaci lze ale také cápat i stát),
osobní – členství je podmíněno určitými vlastnostmi osoby nebo příslušností k určité profesi (např. jde o vysoké školy či různé profesní komory – advokátní komora, lékařská komora apod.),
věcné (reálné) – jde o vlastnictví určité věci nebo o obstarávání společných záležitostí, příkladem může být např. svazek obcí apod.

Viz: https://cs.wikipedia.org/wiki/Korporace#Ve.C5.99ejnopr.C3.A1vn.C3.AD_korporace.

Relativní samostatnost systému samosprávy

Systém samosprávy, je v oblasti veřejné správy, uskutečňovaný jinými veřejnoprávními subjekty než státem. V tomto vztahu je systém relativně samostatný, nezávislý na státu. Relativnost samostatnosti však vyplývá ze skutečnosti, že stát vytváří pro samosprávu podmínky jejího fungování. Její nezávislost z tohoto důvodu není absolutní. Stát zasahuje do samosprávy tím, že tvoří zákony, ale do samotných rozhodnutí samosprávných orgánů však zasahovat nemůže. Zasáhnout může pouze v případě, vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem, který stanoví zákon.

Samospráva a státní správa

Samospráva není a nemůže být totožná se státní správou, a to zejména vzhledem
k státně mocenské podstatě státní správy. Kromě subjektů se samospráva od správy státní, liší také metodami a formami působení na spravované objekty. Základní odlišnost spočívá zejména v tom, že jde o přístupy, které nemají státně mocenskou povahu.

Samospráva ale plní úkoly při realizaci veřejných zájmů a ve veřejné správě se také projevuje rozdílný vztah k veřejné politice mezi státní správou a samosprávou. Vztahy mezi státní správou a samosprávou někteří autoři ohraničují na základě dvou kritérií. Prvou prioritou by měla být potřeba realizovat veřejný zájem jednotně na území celého státu a podle stejných pravidel. Druhou prioritou by mělo být poznávat potřebu, formulovat a podporovat veřejné zájmy obyvatelstva v samosprávách, městech a obcích. Pokud se jedná o dělbu práce mezi systémem státní správy a samosprávy uplatňuje se princip subsidiarity. Ten požaduje, aby rozhodování ve veřejném sektoru bylo přiřazeno na nejnižší stupeň řízení.

Podrobněji viz Králik, J., Masár, D. Teoretické a praktické otázky prístupu verejného marketingu k verejnej politike, 2015, s. 27 a n.

Vzhledem k povaze samosprávy se prvky řízení a prvky regulace projevují na rozdíl od státní správy jinak, a to jako samořízení a samoregulace.

2. Cíle systému samosprávy

Všeobecně můžeme cíl systému charakterizovat jako uvědomovaný a vymezený směr jeho aktivity a předpokládaný výsledek této aktivity. V tomto smyslu základní cíle systému samosprávy jasně vymezují systém ve vztahu k vnějšímu prostředí a ve vnitřním prostředí integrují a motivují základní systémové prvky.

Formulace základní cílů systému samosprávy vyžaduje respektovat následující základní principy:

demokratičnost, která se projevuje tím, že základní orgány samosprávy jsou voleny přímo občany a jsou jim přímo odpovědné,
podřízenost (odpovědnost) ostatních samosprávných orgánů základnímu volenému orgánu samosprávy. Volené orgány jsou nadřazené všem ostatním orgánům daného společenství. Ty jsou jim podřízeny nebo alespoň odpovědny za výkon správy. Hierarchie orgánů samosprávy je tak legitimizována přímo od občanů.
demokratické způsoby rozhodování – pro samosprávu je příznačné rozhodování ve sboru – kolegiálně. Neopírá se tedy o vůli jednotlivce, ale kolektivní rozhodnutí většiny.
autonomnost rozhodnutí orgánů samosprávy – demokratický způsob zvolení podporuje autonomii samosprávných orgánů v jejich samosprávných rozhodnutích.
volební princip – samospráva zpravidla používá pro uvádění do úřadu princip volební (např. volba starosty, členů rady apod.).

Podrobněji VALEŠ, L. Politologické aspekty veřejné správy, 2006.

Aplikace uvedených principů umožňuje:

koordinovat úsilí na dosažení základních cílů systému samosprávy,
jasně vymezovat samosprávu ve vztahu k charakteru prostředí veřejné správy,
prostřednictvím kontrolní činnosti porovnávat vstupy a výstupy systému, s cílem identifikovat účinnost jeho působení,
identifikovat potřeby změn a připravit se na jejich řešení,
prognózovat možné sociální důsledky ve vývoji systému samosprávy,
vytvářet a udržovat rovnováhu mezi požadavky prostředí a zdroji systému,
minimalizovat neproduktivní činnost systému.

V procesu formulace cílů je vhodné akceptovat následující základní požadavky:

priorita základních cílů – v obsahu plánu mají přednost takové cíle, které mají rozhodující význam pro fungování systému samosprávy a jeho další rozvoj,
reálné cíle – náročné, ale splnitelné s ohledem na vývoj podmínek a disponibilních zdrojů,
optimální komunikace cílů – včasné, jednoznačně a srozumitelně sdělované,
optimální termíny a měřitelné cíle – určené časové limity dosažení cílů a jejich měřitelnost prostřednictvím kvantifikovaných veličin,
návaznost a koordinace cílů samosprávy se základními cíli systému veřejné správy.

3. Struktura a činnost systému samosprávy

V demokracii dochází k pluralitě ústřední moci. Postupně působí i jiné korporace jako možnosti rozhodování jimi o sebe samých. V právní úpravě se v soudobých pluralitních demokraciích realizuje trojí typ uplatnění samosprávy:

unifikovaný model výkonu veřejné správy – je typický pro angloamerický právní systém, zejména pro americké pojetí výkonu veřejné správy obcemi, kdy nedochází v rozlišování na státní správu a samosprávu. V USA se rozlišuje veřejná moc, kterou vykonává stát a moc, kterou vykonávají obce.
systém francouzský, kde v obcích jako základních územních jednotkách se odděleně vedle sebe realizuje jednak obecní samospráva, jednak místní státní správa,
systém smíšený, (historicky se vyvinul z tzv. německého systému). Jeho konstrukce spočívá v tom, že obce organizačně vystupují jako „samospráva“ (územní samosprávné celky) a z funkčního pohledu zabezpečují vedle „samosprávy“ také příslušný výkon státní správy. Tento model se uplatňuje v České republice a zejména ve střední Evropě a dalších evropských zemích.

Systémy veřejné správy, které jsou vytvářeny na základě demokratických principů, jsou řízeny vícečlennými orgány. Při jejich řízení se uplatňuje pluralita společenských a politických zájmů.

Podrobněji Halásková, M. Veřejná správa v České republice a zemích EU, 2006; Lacina, K. Evropské systémy veřejné správy, 2005.

Samosprávu dělíme na ÚZEMNÍ A ZÁJMOVOU.

3.1 Územní samospráva

Územní samosprávu lze definovat jako oprávnění určitého společenství obstarávat na svém území právně vymezený okruh záležitostí regionálního významu samostatně, nezávisle na státu a jeho orgánech, a to na vlastní odpovědnost, v zájmu svého obyvatelstva a v souladu s principem subsidiarity.

Poznámka: Subsidiarita je princip, vyžadující, aby problémy byly řešeny na té úrovni, na které vznikají; aby vyšším úrovním veřejné správy byly postupovány jen ty kompetence, na něž subjekty nižší úrovně nestačí. Je to základní vodítko pro vymezování kompetencí jednotlivých úrovní demokraticky uspořádané veřejné správy (od obcí až po stát a nadstátní uskupení, jako EU).

Česká republika má dvoustupňový systém územní samosprávy. Článek 99 Ústavy ukazuje, že je složený z obcí a krajů. Zde se ale nejedná o systém s hierarchickou strukturou a subordinací. Jednotlivá územní společenství mají své samostatné kompetence, do jejichž výkonu nelze zasahovat (zákonná mez státní ingerence do územní samosprávy je možná tehdy, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem).

Ústava neurčuje velikost, ani počet územních celků. Toto pro kraje vyplývá
z ústavního zákona č. 374/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků – ten vytváří 14 krajů, které jsou velikostně vymezeny územím okresů.

V samosprávných vztazích platí, že samosprávné orgány v nich vystupují nikoliv jménem státu a z jeho vůle, nýbrž jménem daného samosprávného společenství, z jeho vůle a v jeho zájmu. Přitom objektem samosprávného působení nemůže být nikdo, kdo by územně, osobně nebo věcně, stál mimo okruh působnosti příslušné samosprávné korporace. Proto okruh adresátů takového působení je dán hranicemi její působnosti. Ve skutečnosti tedy samosprávné vztahy směřují vždy dovnitř hranic působnosti samosprávného společenství.

3.1.1 Obecní zřízení

Zákon č. 128/2000 Sb., zákon o obcích (obecní zřízení) ve znění pozdějších předpisů

Obec je základním územním samosprávným společenstvím občanů. Tvoří územní celek, vymezený hranicí obce.

Podmínkou vzniku a fungování obecní samosprávy je:

1) územní základ

2) personální základ

3) finanční základ

Obec je:

určitou obydlenou lokalitou (je představována jedním nebo několika katastrálními územími),
politickým subjektem a právnickou osobou (subjektem veřejného práva – veřejnoprávní korporací). Jejím účelem, který je právně definován zákonem jako soubor kompetencí, je: zlepšovat (především volenými zástupci) místní podmínky života (konkrétní cíle si určuje společenství samo) svým členům,
má právo vlastnit majetek,
vytváří orgány pro plnění svých úkolů a
realizuje v místě státní politiku.

V právních vztazích obec vystupuje svým jménem a nese odpovědnost vyplývající z těchto vztahů. Chrání veřejný zájem, pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů.

Obec je právnickou osobou veřejnoprávní povahy, vytvořenou pro plnění určitých veřejných zájmů. Obec je způsobilá jednat ve věcech veřejnoprávních vydáváním normativních a individuálních aktů ve smyslu svých kompetencí. Dále je způsobilá jednat ve věcech soukromoprávních. Oprávnění činit právní úkony jménem obce mají ze zákona statutární orgány obce. Vnitřní předpisy právnické osoby, jako organizační a podpisový řád, mohou stanovit, kdy za ni právní úkony činí i jiní její pracovníci nebo členové.

Každá obec, stejně jako každá jiná právnická osoba, má své sídlo a název.

Obce lze členit na skupiny podle různých kritérií (velikost, význam), základním rozlišovacím rysem je právní postavení.

Obcemi jsou ty územní samosprávné celky, které měly statut obce ke dni účinnosti zákona č. 128/2000 Sb., o obcích a dále obce nově zřízené podle tohoto zákona zrušením
a přeměněním vojenského újezdu na obec.

Městy jsou obce, které byly městy ke dni účinnosti zákona č. 128/2000 Sb., o obcích
a dále města nově zřízená podle tohoto zákona zrušením a přeměněním vojenského újezdu na město.

Novými městy se může stát obec, která má minimálně 3 000 obyvatel a stanoví – li tak předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. K tomuto se vyjadřuje vláda, její stanovisko není závazné. Dále může nová obec nebo nové město vzniknout oddělením části obce nebo části města. Lze poukázat i na možnost zvýšení počtu historických obcí, původně vzniklých na území jiného státu, v případě rozšíření území státu. Zákon neupravuje postup odnímání statutu města nebo dokonce zrušení obce bez nástupce.

Statutární města jsou zvlášť významná města, která měla postavení okresu. Statutární města se mohou členit na městské obvody nebo městské části s vlastními orgány samosprávy. Toto členění je právně upraveno obecně závaznou vyhláškou (statutem). Z hlediska rozsahu práv není rozdíl mezi samosprávou obcí, měst a statutárních měst.

Ústava ve svém článku 13 určuje Prahu jako hlavní město státu. Hlavním městem státu bývá určováno město tvořící historické, hospodářské a kulturní centrum země. Existence zvláštního zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze je odůvodněna jednak historickými tradicemi, jednak zvláštnostmi hlavního města, vyplývajícím z jeho rozšiřování o sousední obce. Z toho vyplývají někdy značné rozdíly mezi okrajovými městskými částmi a tradiční vnitřní Prahou, které je třeba zohlednit při rozdělení kompetencí mezi Hlavní město Prahu
a městské části.

Pojetím obce jako samosprávného společenství občanů je fakticky založen tzv. osobní základ samosprávy obcí, podle něhož se za občany obce považují všechny osoby, které mají v obci trvalý pobyt, nebo kterým bylo uděleno čestné občanství obce. Tito občané jsou, za předpokladu, že dosáhli věku 18 let, proto také oprávněni, vedle svého práva volit a být voleni za členy obecního zastupitelstva a rozhodovat při referendu konaném v obci, účastnit se zasedání obecního zastupitelstva a nahlížet do zápisů o jeho jednání, jakož i podávat orgánům obce písemné návrhy. Zvláštní formou zapojení se do samosprávy obce je také realizace tzv. petičního práva občanů podle zvláštní právní úpravy.

Začlenění čestných občanů do tzv. osobního základu samosprávy obcí má význam především společenský a reprezentativní. O čestném občanství obce rozhoduje sama obec. Čestné občanství může obec nejen udělit, ale případně také může občanství odejmout.

Práva občana obce

Ø může volit a být volen do zastupitelstva,
Ø vyjadřovat na zasedání zastupitelstva, v souladu s jednacím řádem, svá stanoviska,
Ø nahlížet do rozpočtu a závěrečného účtu obce, do zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření obce, do usnesení a zápisů zastupitelstva, do usnesení rady, výborů a komisí a pořizovat výpisky,
Ø požadovat projednání záležitosti v oblasti samostatné působnosti zastupitelstva nebo rady,
- do 90 dnů zastupitelstvem,
- je-li podepsána nejméně 1 000 občany projednat radou do 60ti dnů,
Ø vyjadřovat se k návrhu a závěrečnému účtu obce písemně ve lhůtě stanovené jednacím řádem, ústně na zasedání zastupitelstva.

Občan může požadovat projednání určité záležitosti patřící do samostatné působnosti obce jejími orgány, pokud má tento požadavek formu petice, která je podpořena stanoveným procentem občanů obce.

Jako základ obce lze chápat osoby, které mají právně kvalifikovaný vztah k území obce. Jedná se o

a) fyzické osoby (státní občanství ČR) s trvalým pobytem na území obce,
b) fyzické osoby, 18 let, mající nemovitost na území obce (mají oprávnění jako občané obce),
c) fyzické osoby, kterým bylo uděleno čestné občanství obce (právo vyjádření na jednání zastupitelstva,
d) právnické osoby se sídlem na území obce.
e) všechny osoby, nacházející se na jejím území (při vymezení osobního základu obce lze rovněž vycházet z okruhu osob, na které se vztahuje pravomoc obce).

Vše shora uvedené může osoba, která na území kraje vlastní nemovitost a osoba, která je cizím státním občanem (zde ale platí mezinárodní smlouva).

Působnost obce

Obec (město, statutární město) je při výkonu místní správy povolána k plnění úkolů, které jsou vymezeny rámcem tzv. působnosti obce.

Obecně se působností obce rozumí právně vymezený okruh společenských vztahů, předmět, obsah a rozsah činností, v nichž obec realizuje svoji pravomoc.

Pravomocí obce se rozumí souhrn oprávnění, jimiž je obec vybavena, a právních povinností, jež jsou obci uloženy, pro potřeby plnění úkolů obce.

Působnost může být samostatná nebo přenesená.

Samostatná působnost vyjadřuje právo obce na samosprávu. Hovoříme o klasické obecní samosprávě či samosprávné působnosti obce, v jejímž rámci obec spravuje svoje záležitosti samostatně. Přitom je vázána jen zákony a obecně závaznými právními předpisy, vydaným ústředními orgány k jejich provedení. Takto chápaná samospráva není správou státní, nýbrž správou plně příslušející obcím jako veřejnoprávním korporacím územní samosprávy.

Samostatná působnost je orientovaná na vlastní činnost veřejnoprávních korporací
a zaměřuje se na správu vlastních záležitostí. Samospráva je kompetentní, pokud tuto kompetenci dostane, vydávat normativní správní akty.

Právo obce na samosprávu souhrnně označuje úkoly svěřené do samosprávy obce.
Ty jsou vyjádřeny v zákoně jako správa záležitostí a jejích občanů. Jde například
o zabezpečování hospodářského, sociálního a kulturního rozvoje příslušných územních obvodů, uspokojování potřeb bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, výchovy
a vzdělávání, ochrany veřejného pořádku.

Základní zaměření samostatné působnosti obcí se soustřeďuje do následujících oblastí: schvalování programu rozvoje územního obvodu obce a provádění kontroly jeho plnění, hospodaření s majetkem obce, sestavování rozpočtu obce a hospodaření podle něj, zakládání a zřizování právnických osob a zařízení, popřípadě jejich rušení, rozhodování
o účasti obcí v obchodních společnostech a nadacích, zřizování trvalých nebo dočasných peněžních fondů, udělování čestného občanství obce apod.

Významným oprávněním obcí v oblasti samostatné působnosti je vytvářet dobrovolné svazky obcí, jako zájmová sdružení právnických osob. Takový svazek obcí je samostatnou právnickou osobou. Tyto svazky obcí mají svým posláním především sloužit k zabezpečování vybraných úkolů veřejné správy. Spolupráce obcí je důležitým faktorem regionálního rozvoje a její význam by neměl být podceňován, což se v řadě případů stává. Stát a veřejná správa by se měly snažit spolupráci obcí podporovat – jak finančně, tak i administrativně a legislativně, poradenstvím a dalšími formami podpory. Dobrovolné svazky obcí jsou subjekty zřizované pro účely veřejnoprávních funkcí. Jde ovšem o subjekty specifické, které se liší od klasických subjektů veřejné správy. Jinak řečeno, nejde nejen o subjekty státní správy, ale ani o subjekty samosprávy. Nelze je zaměňovat se státem ani s obcemi.

Podrobněji Dušek, J. Faktory regionálního růstu a rozvoje (se zaměřením na spolupráci měst a obcí v Jihočeském kraji), 2010.

K výkonu samostatné působnosti může obec vydávat obecně závazné vyhlášky nebo činit jiná opatření. V prvém případě se obec řídí jen zákonem, ve druhém případě také jinými právními předpisy vydanými na základě zákona. Jde o projev tzv. normotvorné pravomoci obcí, přičemž tyto vyhlášky mají povahu primárních právních předpisů. Zmocnění k jejich vydávání vyplývá přímo z ústavní úpravy, a jejich posláním je v místě upravit otázky jinak právně neupravené. Tato pravomoc obce se podle povahy věci vztahuje ke všem úkolům obcí při výkonu samostatné působnosti. Jediným případem bližšího vymezení samostatné působnosti je institut omezujícího opatření k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku. Obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech v čase vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány.

Přenesená působnost označuje, že jde o výkon státní správy, ovšem o takový výkon, který stát nerealizuje přímo, nýbrž nepřímo, a to prostřednictvím obcí a jejich orgánů. Při výkonu přenesené působnosti se obec řídí zákony a ostatními obecně závaznými předpisy
a v jejich mezích také usnesením i vlády a směrnicemi ústředních orgánů státní správy. Přenesená působnost zahrnuje státní správu, u které sice stát vychází z toho, že patří jemu, ale jejíž bezprostřední výkon považuje za vhodné svěřit obcím jako představitelům místní samosprávy.

Přenesená působnost umožňuje přenesení výkonu státní správy na veřejnoprávní korporace, pokud o tom rozhodne zákonodárná moc ve státě prostřednictvím zákonů. V takovém případě má samospráva obdobnou působnost jako státní správa.

Podrobněji Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část, 2009.

Orgány obce

Sídlem obce je adresa obecního úřadu. Obecní úřad je orgánem obce zřízeným pro výkon samostatné a přenesené působnosti.

V čele stojí starosta volený z řad radních obce, dále jej tvoří místostarostové, tajemník obecního úřadu a zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu.

Starosta je orgánem obce, který reprezentuje obec navenek a plní další úkoly stanovené zákonem o obcích.

Starosta je monokratickým orgánem obce, předsedajícím kolegiálním orgánům, řídícím a kontrolním orgánem v přenesené působnosti. Je volený zastupitelstvem obce z řad svých členů, zpravidla na ustavující schůzi nově zvoleného zastupitelstva. Zastupitelstvo obce může zvolit více zástupců starosty a svěřit jim zabezpečení konkrétních úkolů v samostatné působnosti. Dalším požadavkem pro tuto funkci je, kromě zastupitelského mandátu, také české státní občanství. Za výkon své funkce jsou starosta a zástupce starosty odpovědni zastupitelstvu obce.

Starosta je nadán několika samostatnými oprávněními – zejména tím, že zastupuje obec navenek, stává se statutárním orgánem obce ve smyslu občanského zákoníku
a představuje svými právními úkony vůli zastupitelstva obce nebo rady obce.

Starosta svolává a řídí zasedání obecního zastupitelstva, spolu s určenými ověřovateli podepisuje zápis o průběhu zasedání. Spolu se svým zástupcem nebo jiným radním podepisuje obecně závazné vyhlášky nebo jiná usnesení obecního zastupitelstva. Dále připravuje, svolává a řídí schůze obecní rady a společně s pověřeným členem obecní rady podepisuje její usnesení. Pokud je starosta přesvědčený, že usnesení obecní rady v otázkách samostatné působnosti obce je nesprávné, je oprávněn pozastavit výkon tohoto usnesení a věc pak předloží k rozhodnutí nejbližšímu zasedání obecního zastupitelstva.

V pravomoci starosty je jmenovat a odvolávat, se souhlasem ředitele krajského úřadu, tajemníka obecního úřadu a stanovit jeho plat podle zvláštních předpisů. Ostatní pravomoci jsou starostovi stanoveny zákonem o obcích.

Jestliže v dané obci není ustanovený tajemník obecního úřadu, je starosta navíc v postavení nadřízeného všech pracovníků úřadu a plní současně funkci statutárního orgánu zaměstnavatele podle zvláštních předpisů.

Všechny úkoly stanovené starostovi zákonem musí starosta plnit osobně nebo obecní rada může některými úkoly starosty pověřit jeho zástupce.

Sídlem uváděných obecních orgánů a zastřešující složkou výkonu správy v obci je obecní úřad (pověřený obecní úřad, městský úřad, úřad města, magistrát, úřady městských obvodů nebo městských částí). Jeho posláním je plnit úkoly stanovené zákonem o obcích, a to jak v oblasti samostatné, tak i v oblasti přenesené působnosti, organizačně a administrativně zabezpečovat činnost orgánů obce.

V čele obecního úřadu stojí starosta, obecní úřad dále tvoří zástupce starosty, tajemník, je-li tato funkce zřízena a další pracovníci obecního úřadu.

Pokud se obecní úřad vnitřně člení, jsou organizačními složkami především odbory zřizované obecní radou jako výkonné orgány, případně další organizační útvary. Odbory zřizuje obecní rada podle potřeby z pracovníků obecního úřadu pro jednotlivé úseky jeho činnosti.

V obcích, kde obecní rada zřídila alespoň dva odbory obecního úřadu a v obcích, v nichž je pověřený obecní úřad, působí tajemník obecního úřadu. Ze své činnosti je odpovědný obecní radě a starostovi, v oblasti přenesené působnosti pak je odpovědný starostovi. Tajemník obecního úřadu je pracovníkem tohoto úřadu s postavením nadřízeného ke všem ostatním pracovníkům obecního úřadu a plní zde současně funkci statutárního orgánu zaměstnavatele.

Podrobněji Hendrych, D. Správní věda: teorie veřejné správy, 2014.

Nejvyšším samosprávným orgánem a zastupitelským sborem obce je obecní zastupitelstvo, od něhož je potom odvozováno postavení dalších orgánů obce.

Mandát člena zastupitelstva vzniká zvolením (podle ustanovení § 55 odst. 1 zákona
č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o volbách do zastupitelstev obcí“) Ke zvolení dojde ukončením hlasování.

Mandát člena zastupitelstva je tvořen právy a povinnostmi člena zastupitelstva obce. Člen zastupitelstva vykonává svůj mandát osobně, zastoupení není přípustné. Člen zastupitelstva nabývá práva a povinnosti (mandát) složením slibu na ustavujícím zasedání zastupitelstva. Na ustavujícím zasedání, před volbou starosty obce, místostarostů a dalších členů rady, složí člen zastupitelstva slib do rukou dosavadního starosty. Odepření slibu nebo slib s výhradou má za následek zánik mandátu.

Uprázdní-li se mandát v zastupitelstvu, nastupuje za člena zastupitelstva náhradník
z kandidátní listiny téže politické strany, politického hnutí a jejich koalic, a to dnem následujícím po dni, kdy došlo k zániku mandátu. Členu zastupitelstva, který nastoupil na uprázdněný mandát, předá rada, příp. zastupitelstvo do 15 dnů po uprázdnění mandátu osvědčení o tom, že se stal členem zastupitelstva a kterým dnem se jím stal. Není-li náhradník, zůstává mandát uprázdněn do konce volebního období.

Mandát člena zastupitelstva zaniká

ukončením hlasování druhý den voleb v 14:00 hodin,
odmítnutím složení slibu nebo složením slibu s výhradou,
odstoupením,
neslučitelností funkce,
ztrátou volitelnosti (např. změna trvalého pobytu),
dnem sloučení, připojení obcí,
pravomocným rozhodnutím soudu, kterým byl odsouzen k nepodmíněnému trestu odnětí svobody,
úmrtím.

Člen zastupitelstva má při výkonu funkce právo:

předkládat zastupitelstvu, radě, výborům a komisím návrhy na projednání, vznášet dotazy, připomínky a podněty na:
radu a její jednotlivé členy,
předsedy výborů,
statutární orgány právnických osob (jejich zřizovatelem je obec),
vedoucí příspěvkových organizací a organizačních složek (zřizovatelem je obec) (písemnou odpověď musí obdržet do 30ti dnů)
požadovat informace ve věcech, které souvisí s výkonem jejich funkce od:

a) zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu
b) zaměstnanců právnických osob, které obec zřídila

(informace musí být poskytnuta do 30ti dnů)

Člen zastupitelstva je povinen:

zúčastňovat se zasedání zastupitelstva, popř. zasedání jiných orgánů obce, je-li jejich členem,
plnit úkoly, které mu tyto orgány uloží,
hájit zájmy občanů obce,
jednat a vystupovat tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho funkce (nelze místostarostovi napsat dopis: „Pane místostarosto, nebudu se s Vámi bavit. Nikdy!“),
sdělit před zahájením jednání orgánu obce skutečnost o možném střetu zájmů v projednávané věci,

Zastupitelstvo má právo vyhradit si další pravomoci v samostatné působnosti mimo pravomoci vyhrazené radě.

Právní úkony, které vyžadují schválení zastupitelstva obce, popřípadě rady obce, jsou bez tohoto schválení od počátku neplatné.

Jednání zastupitelstva

Zastupitelstvo se schází dle potřeby nejméně však jedenkrát za 3 měsíce, jednání písemně svolá starosta, který jej i řídí.

K platnému rozhodnutí (usnesení) je třeba nadpoloviční většina všech členů zastupitelstva. Není-li přítomna nadpoloviční většina, jednání se ukončí a náhradní jednání se koná do 15ti dnů.

Pokud 1/3 zastupitelů nebo hejtman kraje požádá, starosta musí svolat zasedání tak, aby se uskutečnilo nejpozději do 21 dnů ode dne doručení žádosti.

Obecní úřad informuje o místě, době a navrženém programu připravovaného zasedání zastupitelstva obce. Informaci vyvěsí na úřední desce obecního úřadu alespoň 7 dní před zasedáním zastupitelstva obce; kromě toho může informaci zveřejnit způsobem v místě obvyklým. Zasedání zastupitelstva obce je veřejné. Návrh programu jednání předkládají rada, členové zastupitelstva a výbory, o zařazení dalších bodů v průběhu jednání rozhoduje zastupitelstvo.

O průběhu jednání zastupitelstva se pořizuje zápis, podepisují jej starosta (místostarosta) a zvolení ověřovatelé, musí být pořízen do 10 dnů po ukončení zasedání.

Zápis ze zasedání zastupitelstva především obsahuje:

údaj, o jaké zastupitelstvo jde,
kolikáté zasedání se konalo,
zda bylo řádné nebo mimořádné (na žádost 1/3 zastupitelů, hejtmana kraje nebo zda šlo o náhradní zasedání, dále je mimořádným zasedáním takové, které bylo svoláno, ačkoli nebylo zahrnuto do ročního plánu zasedání),
místo, datum a hodinu konání,
jmenný seznam přítomných a omluvených zastupitelů,
schválený program jednání, který se musí shodovat s pozvánkou vyvěšenou na úřední desce obecního úřadu.

V úvodu má být informace, kdo jednání zahájil a dále řídil (starosta, místostarosta)
a konstatování, že zastupitelstvo bylo řádně a včas svoláno a že je přítomna nadpoloviční většina členů, proto je zastupitelstvo schopno se usnášet.

Průběh a výsledek hlasování je třeba vypsat jmenovitě, kdo jak hlasoval. Závěr zápisu tvoří přehled všech přijatých usnesení a podpisy starosty, místostarosty a ověřovatelů zápisu. V závěru zasedání má předsedající informovat, že zápis o průběhu zasedání bude uložen na obecním úřadě k případnému nahlédnutí.

Zápis je třeba vyhotovit do 10 dnů od konání zasedání, má být uložen na obecním úřadě, a mohou do něj nahlížet občané obce. Zápis musí být přístupný všem zastupitelům, neboť ti jsou oprávněni požadovat po obecním úřadu poskytnutí těch informací, které potřebují k výkonu jejich funkce a obecní úřad je povinen jim vydat kopii zápisu.

Průběh jednání

V zápise by se měl objevit každý bod, který je projednáván, připomínky k němu, důvodové a uvozující zprávy k tomuto bodu, hlavní obsah diskuse k této věci a v závěru tohoto zachyceny výsledky hlasování (pro, proti, zdržel se) a konečně přijaté usnesení.

Ze zákona vyplývá automaticky jeden z ověřovatelů – starosta, a mimo něj by měli zápis ověřovat ještě minimálně další dva ověřovatelé – z dikce zákona je zřejmé, že tito ověřovatelé musí být nejméně dva. Ačkoli to zákon neukládá, pro důvěru v obci by bylo vhodné, aby se tito ostatní ověřovatelé měnili a byli určováni na každém zasedání zastupitelstva.

Námitky může vznést kterýkoli člen obecního zastupitelstva, má-li za to, že text
z nějakého důvodu neodpovídá skutečnosti. Bylo by vhodné tuto námitku zaprotokolovat
v aktuálním zápise, a poté o ní dát hlasovat. Buď bude přijata a text minulého zápisu dle ní opraven (a znovu ověřen), anebo přijata nebude.

Návrh usnesení zastupitelstva nebo rady formuluje předkladatel příslušného materiálu k danému bodu programu jednání. Návrh vychází z předloženého materiálu a obsahuje stručně formulované závěry, adresné a termínované návrhy opatření. Rovněž stanoví způsob kontroly uložených úkolů. Návrhová komise posuzuje komplexnost písemně navržených usnesení a provádí jejich úpravy zejména podle průběhu a výsledků jednání zastupitelstva.

Předseda návrhové komise uvádí:

celé znění usnesení v případech, kdy výsledný návrh má jiné znění, než je uvedeno v materiálu,
zkrácenou formulaci: „návrh usnesení tak, jak je uvedeno“ v případech, kdy je výsledný návrh totožný s původním zněním návrhu usnesení uvedeného v materiálu.

Přijatá usnesení lze revokovat.

Usnesením může zastupitelstvo ukládat úkoly:

orgánům obce,
členům zastupitelstva,
svým výborům,
právnickým osobám založeným a zřízeným obcí,
zástupcům obce v orgánech právnických osob, které obec založila nebo v nichž má majetkovou účast.

Jednotlivá usnesení se číslují, nejlépe ve vzestupné číselné řadě vždy od počátku roku počínaje číslem jedna, lomeno dvojčíslí měsíce, lomeno poslední dvojčíslí roku. Schválená usnesení podepisuje starosta a místostarosta, zápis podepisují zvolení ověřovatelé.

Přijatý zápis musí být u obecního úřadu uložen k nahlédnutí. O námitkách zastupitele proti zápisu rozhodne nejbližší zastupitelstvo. Zastupitelstvo vydá jednací řád, v němž stanoví podrobnosti jednání.

Kompetence zastupitelstva

schvaluje program rozvoje územního obvodu,
schvaluje územní plán obce a regulační plán a vyhlašuje jejich závazné části obecně závaznou vyhláškou,
schvaluje rozpočet obce a závěrečný účet,
zřizuje trvalé a dočasné peněžní fondy,
zřizuje a ruší příspěvkové organizace a organizační složky, schvaluje jejich zřizovací listiny,
schvaluje zakladatelskou listinu, zakladatelskou smlouvu, společenskou smlouvu a stanovy obchodních společností a dalších právnických osob, které obec hodlá založit, a rozhodovat o účasti obce v již založených právnických osobách,
deleguje zástupce obce na valnou hromadu obchodních společností, v nichž má obec majetkovou účast,
navrhuje zástupce obce do ostatních orgánů obchodních společností, v nichž má obec majetkovou účast, a navrhuje jejich odvolání,
vydává obecně závazné vyhlášky,
rozhoduje o vyhlášení místního referenda,
navrhuje změny katastrálních území uvnitř obce, schvaluje dohody o změně hranic obce a o slučování obcí,
volí starostu, místostarostu a další členy rady a odvolává je z funkce,
zřizuje a zrušuje výbory, volí jejich předsedy a další členy a odvolává je z funkce,
zřizuje a zrušuje obecní policii,
rozhoduje o spolupráci obce s jinými obcemi a o formě této spolupráce,
rozhoduje o zřízení a názvech částí obce, o názvech ulic a dalších veřejných prostranství,
uděluje a odnímá čestné občanství obce a ceny obce,
rozhoduje o zrušení usnesení rady,
rozhoduje o nabytí a převodu nemovitých věcí včetně vydání nemovitostí, o převodu bytů a nebytových prostorů z majetku obce,
poskytuje věcné a peněžité dary fyzickým osobám,
rozhoduje o bezúplatném převodu movitých věcí včetně peněz věnovaných tuzemským právnickým a fyzickým osobám na vědu, výchovu a vzdělávání, na humanitární, sociální, zdravotnické a ekologické účely, protidrogové aktivity, prevenci kriminality a na podporu rozvoje kultury, tělesné výchovy a sportu,
rozhoduje o peněžitých i nepeněžitých vkladech do svazků měst a obcí,
rozhoduje o vzdání se práva a prominutí pohledávky vyšší než 20 000 Kč,
rozhoduje o zastavení movitých věcí nebo práv v hodnotě vyšší než 20 000 Kč,
rozhoduje o dohodách o splátkách s lhůtou splatnosti delší než 18 měsíců,
rozhoduje o bezúplatném postoupení pohledávek,
rozhoduje o uzavření smlouvy o přijetí a poskytnutí úvěru nebo půjčky, o poskytnutí dotace, o převzetí dluhu, o převzetí ručitelského závazku, o přistoupení k závazku a smlouvy o sdružení,
rozhoduje o zastavení nemovitých věcí a zřízení věcného břemene na těchto věcech,
rozhoduje o emisi komunálních obligací.

Podrobněji Pána, L. Normotvorná činnost obcí v ČR na příkladu měst České Budějovice
a Příbram, 2010.

Rada je výkonným orgánem zastupitelstva obce v samostatné působnosti, voleným (odvolatelným) zastupiteli ze svých členů. V oblasti přenesené působnosti přísluší radě rozhodovat, jen stanoví-li tak zákon – vydává nařízení.

Rada musí být nejméně pětičlenná a nejvýše jedenáctičlenná. Starosta a místostarosta jsou členy rady přímo z titulu svých funkcí, a proto nejsou zvlášť voleni jako radní. Členy rady přestávají být v případě, že na své funkce rezignovali, či z nich byli odvoláni. Jejími členy nadále zůstávají, pokud by je zastupitelstvo následně za členy rady zvolilo. Stanoví se ukončení činnosti rady v případě, že počet členů zastupitelstva klesne pod zákonem stanovenou hranici a dále v případech, kdy v důsledku poklesu počtu členů zastupitelstva počet členů rady přesáhne jednu třetinu počtu členů zastupitelstva.

Za svůj výkon rada odpovídá zastupitelstvu, pravidelně překládá zprávy ze své činnosti na jednáních zastupitelstva. Dále člen zastupitelstva má možnost vznášet na jednotlivé radní interpelace, na které jsou radní povinni ústně či písemně odpovědět. Rada připravuje návrhy pro jednání zastupitelstva a zabezpečuje výkon jím přijatých usnesení.

Četnost schůzí rady není stanovena, zpravidla je odvozena podle zpracovaného pracovního plánu. Schůze jsou neveřejné, jiné osoby než členové rady se jich mohou zúčastnit jen tehdy, jestliže byli radou k jednání přizváni. Jednání rady řídí starosta nebo jím určený místostarosta (předsedající). Program schůze zpravidla obsahuje projednání materiálů s návrhem na usnesení, průběžné projednání zpráv o činnosti komisí rady zpravidla za účasti předsedů těchto komisí a informace a konzultace, jejichž obsahem je průběžné podávání zpráv, informací a dotazů členů rady.

Člen rady je kompetentní:

účastnit se jednání rady,
plnit úkoly radou jemu uložené,
zachovávat mlčenlivost o projednávaných věcech,
hlasovat,
předkládat návrhy,
vyjadřovat se na schůzi,
vznášet dotazy, připomínky a podněty ke starostovi, místostarostovi, tajemníku obecního úřadu, vedoucím odborů a útvarům obecního úřadu, vedoucím organizací a zařízení řízených nebo založených obcí a požadovat od nich vysvětlení.

Pro přijetí platného usnesení rady se požaduje souhlas nadpoloviční většiny hlasů všech jejích členů. Rada je schopna se usnášet, je-li přítomna nadpoloviční většina všech jejích členů.

Usnesením rady se ukládají úkoly v otázkách samostatné působnosti

členům rady,
tajemníkovi,
starostovi,
vedoucím odborů a útvarů obecního úřadu,
ředitelům organizací řízených a spravovaných, či předsedům komisí.

Zákon stanoví jmenovitě úkoly, které zabezpečuje rada v samostatné působnosti. Umožňuje se, aby rada vykonávala i další působnosti, nejde-li o působnost vyhrazenou zákonem zastupitelstvu města nebo o působnost, kterou si zastupitelstvo města svým usnesením vyhradilo. Respektuje se rovněž skutečnost, že některými zákony je svěřeno radě města rozhodování konkrétních záležitostí v přenesené působnosti.

Zápis z jednání rady obce je k dispozici k nahlédnutí členům zastupitelstva, občané mohou nahlížet pouze do usnesení rady.

Rada může některé kompetence přenést na jiné orgány. Obecnímu úřadu může svěřit:

uzavírání nájemních smluv,
smluv o výpůjčce a
rozhodování o správním deliktu podle zákona o obcích.

Poklesne-li v průběhu funkčního období počet členů rady obce pod 5 a na nejbližším zasedání zastupitelstva obce nebude doplněn alespoň na 5, vykonává od tohoto okamžiku její pravomoc zastupitelstvo obce, které může rozhodování o záležitostech podle § 102 odst.
2 a 3 zákona o obcích svěřit zcela nebo zčásti starostovi.

Činnost rady končí také v případě, kdy poklesne pod 11 počet členů zastupitelstva,
a na uprázdněné mandáty nenastoupí náhradníci. Funkce rady vykonává v takovém případě zastupitelstvo, které může svěřit plnění některých úkolů rady obce starostovi.

V obcích, kde není rada volena, vykonává zastupitelstvo tyto pravomoci:

rozhodování ve věcech obce jako jediného společníka obchodní společnosti,
vydávání nařízení obce,
rozděluje pravomoci v obecním úřadu, zřizuje a zrušuje odbory a oddělení obecního úřadu,
stanovuje celkový počet zaměstnanců obce v obecním úřadu a v organizačních složkách obce,
přezkoumává na základě podnětů opatření přijatá obecním úřadem v samostatné působnosti a komisemi.

Všechny ostatní pravomoci vykonává starosta.

K zabezpečení úkolů vedení obce, vedoucích odborů, zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu jsou vydávány vnitřní normy, směrnice, sdělení. Tyto upravují základní vztahy a kompetence, jimiž lze uložit konkrétní úkoly. Vnitřní normativní instrukce vydávají, ať už ústně nebo písemně starosta, místostarosta, tajemník, vedoucí odborů.

Tajemník vydává: spisový řád, skartační řád, pracovní řád obecního úřadu. Rada obce schvaluje Organizační řád.

Lze zřídit např. tyto odbory: kancelář starosty, kancelář tajemníka, sekretariáty místostarostů, vnitřních věcí, oddělení personální a mzdové, dopravy, architektury
a územního rozvoje, investic, stavební úřad, majetkoprávní a hospodářský, právní, financí
a ekonomiky, životního prostředí, lázeňství a kultury, školství apod.

Tajemník spolu se starostou, místostarostou a zaměstnanci obce zařazenými
do obecního úřadu tvoří obecní úřad. Tajemník není orgánem obce! Je jmenován
a odvoláván starostou se souhlasem ředitele krajského úřadu. Řídí a kontroluje činnost všech zaměstnanců zařazených do úřadu, organizuje práci obecního úřadu. Zabezpečuje plnění usnesení zastupitelstva a rady.

Tajemník je odpovědný za plnění úkolů magistrátu města v samostatné působnosti
i přenesené působnosti starostovi. Zúčastňuje se zasedání zastupitelstva obce a schůzí rady obce s hlasem poradním. Tajemník nesmí vykonávat funkce v politických stranách
a v politických hnutích.

Tajemník zejména zajišťuje:

výkon přenesené působnosti s výjimkou věcí, které jsou zákonem svěřeny radě nebo zvláštnímu orgánu, dále:

plní úkoly uložené mu zastupitelstvem, radou nebo starostou,
stanoví platy všem zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu,
vydává spisový řád, skartační řád a pracovní řád a další vnitřní směrnice magistrátu města, nevydává-li je rada.

Obecní úřad zřizuje úřední desku, která je umístěna na místě, které musí být veřejně přístupné zpravidla po 24 hodin denně. Úřední deska se zpravidla umisťuje na budově, v níž má své sídlo obecní úřad.

Zákon č. 501/2004 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, novelizoval zákon o obcích a zrušil v něm ustanovení
§ 112, které upravovalo zřízení úřední desky. Nyní je institut úřední desky upraven novým správním řádem (zákon č. 500/2004 Sb.), podle jehož ustanovení § 26 každý správní orgán zřizuje úřední desku, která musí být nepřetržitě veřejně přístupná.

Pro orgány územního samosprávného celku se zřizuje jedna úřední deska (tj. slouží pro vyvěšování písemností vydaných v samostatné působnosti, např. vyvěšování programu jednání zastupitelstva a pro vyvěšování písemností vydaných v přenesené působnosti, tj.
v režimu správního řízení). Novinkou oproti dosavadní úpravě je, že obsah úřední desky se zveřejňuje i způsobem umožňujícím dálkový přístup (tj. internetem). Není-li správní orgán schopen zajistit zveřejnění obsahu úřední desky přes internet, uzavře obec (ne obecní úřad),
s obcí s rozšířenou působností, v jejímž správním obvodu má sídlo, veřejnoprávní smlouvu o zveřejňování obsahu úřední desky způsobem umožňující dálkový přístup. Pokud nedojde k uzavření veřejnoprávní smlouvy, rozhodne krajský úřad, že pro ni bude přenesenou působnost nebo část přenesené působnosti vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu patří.

Obecně závazné vyhlášky a nařízení obce musí být vyhlášeny, což je podmínkou platnosti právního předpisu obce. Vyhlášení se provede tak, že se právní předpis obce vyvěsí na úřední desce po dobu 15 dnů. Dnem vyhlášení právního předpisu obce je první den jeho vyvěšení na úřední desce. Nařízení obce vykonávající rozšířenou působnost se zveřejní též na úředních deskách obecních úřadů nacházejících se v jejím správním obvodu.

Záměr obce (nejde o zveřejnění prodeje, jde o zveřejnění věcného záměru prodat, směnit nebo darovat nemovitý majetek, pronajmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku obec zveřejní po dobu nejméně 15 dnů před rozhodnutím v příslušném orgánu obce vyvěšením na úřední desce, aby se k němu mohli zájemci vyjádřit a předložit své nabídky. Záměr může obec též zveřejnit způsobem v místě obvyklým. Pokud obec záměr nezveřejní, je právní úkon od počátku neplatný. Nemovitost se v záměru označí údaji podle katastrálního zákona. Záměr se nezveřejňuje, jde-li o pronájem bytů a hrobových míst, anebo pronájem nebo o výpůjčku majetku obce na dobu kratší než 30 dnů nebo jde-li o pronájem nebo výpůjčku právnické osobě zřízené obcí. Podrobněji Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) ve znění pozdějších předpisů.

3.1.2 Krajské zřízení

Zákon č. 129/2000 Sb., zákon o krajích (krajské zřízení) ve znění pozdějších předpisů

Kraje jsou vyššími územními samosprávnými celky, jejichž fungování se řídí zákonem o krajích č. 129/2000 Sb. Jsou označovány jako střední článek veřejné správy. Přerozdělují veřejné finanční prostředky ve svém vlastním správním území. Mají vlastní grantové prostředky, administrují strukturální fondy, vytváří dotační programy.

Kraje mají podobné charakteristické znaky jako obce:

Vlastní (resp. správní) území (územní základ) – území krajů jsou vymezena ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků.

Obyvatelstvo (personální základ) – občanem kraje je každý obyvatel s trvalým bydlištěm na území obce v územním obvodu kraje.

Právní subjektivita a právotvorba (právní základ) – kraje mají jednu pravomoc, kterou obce nemají, a to právo předkládat návrhy zákonů Poslanecké sněmovně.

Vlastní majetek a hospodaření podle rozpočtu (ekonomický základ)

Právo na samosprávu

Soustavu orgánů

Kraje mají 4 základní funkce:

Ø Integrační a koordinační. Kraje mají integrační a koordinační funkci ve vztahu k ostatním subjektům na svém spravovaném území.
Ø Dozorová a poradní. Kraje disponují rozsáhlým administrativním aparátem
a personálním, technickým zázemím, fungují pro obce jako poradní orgán.
Ø Redistribuční. Přerozdělují veřejné finanční prostředky ve svém vlastním správním území. Mají vlastní grantové prostředky, administrují strukturální fondy, vytváří dotační programy.
Ø Reprezentační a zprostředkovatelská funkce vůči ústřední státní správě. Kraje hájí zájmy svého území.

Zastupitelstvo kraje

Je nejvyšším rozhodovacím orgánem kraje. Zastupitelé jsou voleni na období 4 let a rozhodují především ve věcech své samostatné působnosti:

předkládají návrhy Ústavnímu soudu na zrušení právních předpisů, mají-li za to, že
jsou v rozporu se zákonem;
vydávají obecně závazné vyhlášky kraje;
koordinují rozvoj územního obvodu, schvalují programy rozvoje územního obvodu kraje, zajišťují jejich realizaci a kontrolují jejich plnění;
schvalují koncepce rozvoje cestovního ruchu na území kraje, zajišťují jejich realizaci
a kontrolují jejich plnění;
volí zástupce kraje do regionálních rad regionů soudržnosti;
stanovují rozsah základní dopravní obslužnosti pro území kraje;
rozhodují o spolupráci kraje s jinými kraji a o mezinárodní spolupráci;
schvalují rozpočet kraje a závěrečný účet kraje;
zřizují a ruší příspěvkové organizace a organizační složky kraje; k tomu schvalují jejich zřizovací listiny;
rozhodují o založení a rušení právnických osob, schvalují jejich zakladatelské listiny, společenské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy, rozhodují o účasti v již založených právnických osobách;
delegují zástupce kraje na valnou hromadu obchodních společností, v nichž má kraj majetkovou účast;
navrhují zástupce kraje do ostatních orgánů obchodních společností, v nichž má kraj majetkovou účast, a navrhují jejich odvolání;
volí a odvolávají hejtmana, náměstka (náměstky) hejtmana a další členy rady z řad svých členů a odvolávají je z funkce;
stanovují počet uvolněných členů rady, jakož i funkce, pro které budou členové zastupitelstva uvolněni, a od kterého dne;
zřizují a zrušují výbory, volí a odvolávají jejich předsedy a členy;
rozhodují o odměnách neuvolněným členům zastupitelstva;
stanovují zásady pro poskytování cestovních náhrad členům zastupitelstva;
rozhodují o peněžitých plněních spojených s výkonem funkce členů výborů, komisí
a zvláštních orgánů fyzickým osobám, které nejsou členy zastupitelstva;
udělují ceny kraje;
plní další úkoly stanovené zákonem a rozhodují o majetkoprávních úkonech kraje.

Rada kraje

Rada kraje je výkonným orgánem zastupitelstva. Tvoří ji hejtman, náměstek (nebo náměstci) hejtmana a další členové rady. Připravuje podklady a návrhy pro jednání zastupitelstva a zajišťuje plnění přijatých rozhodnutí. Rada zabezpečuje hospodaření podle schváleného rozpočtu, stanovuje počet zaměstnanců krajského úřadu. Radní mohou na návrh ředitele krajského úřadu jmenovat nebo odvolávat vedoucí jednotlivých odborů, zřizovat
a zrušovat komise, ukládat úkoly krajskému úřadu ve věcech samostatné působnosti
a kontrolovat jejich plnění, vyřizovat připomínky a návrhy obcí v územním obvodu kraje, stanovit pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností, vydávat nařízení kraje
a vykonávat další záležitosti stanovené zákonem o krajích.

Hejtman

Hejtmani a jejich náměstci jsou voleni zastupitelstvem z řad zastupitelů. Hejtman spolu s náměstkem podepisuje právní předpisy kraje. Dále jmenuje a odvolává ředitele krajského úřadu, dává mu úkoly a stanovuje mu plat. Odpovídá za informování veřejnosti
o činnosti kraje, vede bezpečnostní a záchranné akce v případě mimořádných událostí. Řídí zasedání zastupitelstva a rady a podepisuje zápisy z jednání.

Krajský úřad

Plní úkoly, které mu v samostatné působnosti svěřilo zastupitelstvo nebo rada, pomáhá činnosti výborům a komisím. V čele úřadu stojí ředitel. Úřad se zpravidla člení na odbory
a oddělení. Krajský úřad také poskytuje odbornou a metodickou pomoc obcím a kontroluje zákonnými prostředky výkon přenesené působnosti orgánů obcí. V přenesené působnosti vykonává úkoly stanovené zákonem.

Podrobněji zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) ve znění pozdějších předpisů. Podrobněji Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část, 2009; Sborník Veřejná správa v České republice, 2005.

3.2 Zájmová samospráva

Zájmová samospráva je součástí veřejné správy. Podle současného právního stavu je zájmová samospráva představována nejrůznějšími profesními komorami. To jsou veřejnoprávní korporace zájmového charakteru, které sdružují fyzické osoby k výkonu některých povolání. Členství v profesních komorách je povinné, neboť určité povolání může vykonávat jen člen profesní komory. Jsou zřizovány zákonem a zákon také stanoví jejich působnost a pravomoc.

Struktura zájmové samosprávy je poměrně různorodá. Jsou to například:

Česká lékařská komora,
Notářská komora České republiky,
Česká advokátní komora,
Česká komora architektů,
Exekutorská komora České republiky,
Česká stomatologická komora apod.

Profesní komory realizují veřejnou správu tím, že příslušný orgán ověřuje úroveň splnění veřejnoprávních podmínek v daném oboru a plní i další funkce (např. další vzdělávání svých členů, spolupráce s podobnými institucemi doma i v zahraničí apod.). Konkrétní struktura profesních komor a podmínky vzniku členství vyplývají z příslušných zákonů, kterými se zřizují. Významné pro činnost profesních komor jsou jejich statutární předpisy, které upravují strukturu a pravomoci komor. Členové profesních komor jsou povinni tyto statutární předpisy dodržovat a při jejich porušení podléhají disciplinární pravomoci komory.

Odlišné postavení má Hospodářská komora České republiky a Agrární komora České republiky, které sdružují podnikatele přijaté za jejich členy.

3.3 Ostatní veřejná správa

Tuto správu vykonávají subjekty, které nelze označit jako samosprávné nebo jako plně samosprávné. Jsou to především organizace typu samostatného veřejného ústavu. Např. Všeobecná zdravotní pojišťovna České republiky nebo Česká národní banka.

Do této skupiny zařazujeme také právnické osoby, které plní určitou veřejnou službu.

mohou mít povahu veřejnoprávní – Česká televize, Český rozhlas, nebo
povahu soukromoprávní – např. zapsaný ústav (z.ú.)

Nadace a nadační fondy jsou upraveny zákonem č. 227/1997 Sb. Je to účelové sdružení majetku pro dosahování obecně prospěšných cílů. Nadace je spravovaná orgánem (správní radou), který na základě statutu disponuje s výnosy nadačního jmění a ostatním majetkem nadace.

Obecně prospěšné společnosti jsou právnické osoby. Poskytují obecně prospěšné služby za předem stanovených podmínek. Jsou to společnosti neziskové. Orgány této společnosti jsou obligatorní: správní rada, ředitel a dozorčí rada. Podle nového Občanského zákoníku č. 89/2012 Sb. již obecně prospěšné společnosti nemohou vznikat. Tento zákon řeší v § 3050 práva a povinnosti stávajících obecně prospěšných společností, které se i nadále řídí dosavadními právními předpisy. Podle tohoto zákona má obecně prospěšná společnost právo změnit svoji právní formu na ústav, nadaci nebo nadační fond.

Podle tohoto zákona mohou být zakládány neziskové organizace: Spolky a pobočné spolky (dříve občanská sdružení a jejich organizační jednotky podle zákona č. 83/1990 Sb.,
o sdružování občanů); Nadace a nadační fondy (dříve podle zákona č. 227/1997 Sb.,
o nadacích a nadačních fondech); Účelová zařízení církví, zřizované církvemi
a náboženskými společnostmi podle zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání
a postavení církví a náboženských společností, v platném znění (dříve Církevní právnické osoby); Ústavy; Školské právnické osoby, registrované Ministerstvem školství, mládeže
a tělovýchovy a zahrnující ve významné převaze také církevní školy.

Podrobněji zákon č. 248/1995 Sb. o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 89/20012 Sb. Občanský zákoník.

Podrobněji Hendrych, D. Správní věda: teorie veřejné správy, 2014; Ponikelský, P. a kol. Organizace regionálního rozvoje, 2011; Průcha, P. Správní právo, obecná část, 2012.

Otázky k zamyšlení:

Obec (město, statutární město) je při výkonu místní správy povolána k plnění úkolů, které jsou právně vymezeny tzv. působností obce. Jak v této souvislosti rozumíte pojmům „působnost a pravomoc obce“?
Do kterých oblastí se soustřeďuje zaměření činnosti v rámci samostatné působnosti obce?
Které typy právních předpisů vydávají obce v samostatné či přenesené působnosti? Charakterizujte postavení a vzájemné vztahy obecního zastupitelstva, starosty a tajemníka obce.
Jakým způsobem se podílejí občané na činnosti samosprávy?
Do kterého prvku samosprávy patří např. Notářská komora České republiky, Česká advokátní komora apod.?
Obecní rada je podřízená:
a) obecnímu zastupitelstvu
b) starostovi obce
c) tajemníkovi obecního úřadu
Starostu obce volí:
a) zastupitelstvo
b) obecní rada
c) není volen, je jmenován
Funkci statutárního orgánu zaměstnavatele na obecním úřadu s pověřenou působností zastává:
a) starosta
b) tajemník
c) obecní rada
Orgánem obce není:
a) obecní úřad
b) tajemník obecního úřadu
c) starosta obce

Použitá literatura

ČECHÁK, V. Vývoj veřejné správy v Československu a České republice. Praha: EUPRESS, 2004. 264 s. ISBN 80-86754-22-7.

DUŠEK, J. Faktory regionálního růstu a rozvoje (se zaměřením na spolupráci měst a obcí
v Jihočeském kraji). 1. vydání. České Budějovice: VŠERS, 2010. 294 s.
ISBN 978-80-86708-94-2.

HALÁSKOVÁ, M. Veřejná správa v České republice a zemích EU. Ostrava: VŠB – Technická univerzita Ostrava, 2006. 177 s. ISBN 80-248-1266-5.

HEJDA, J., Přibyl, K. Správní právo. České Budějovice: VŠERS, 2011. 149 s.
ISBN 978-80-87472-14-9.

HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. Praha: C. H. Beck, 2009. 838 s.
ISBN 978-80-7400-049-2.

HENDRYCH, D. a kol. Správní věda: teorie veřejné správy. 4. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2014. 242 s. ISBN 978-80-7478-561-0.

KOVÁČOVÁ, E. Verejná správa v SR a jej súvislosti. Banská Bystrrica, 2011. 194 s.
ISBN 978-80-557-0299-5.

KRÁLIK, J., MASÁR, D. Teoretické a praktické otázky prístupu veřejného marketingu k verejnej politike. Sládkovičovo: Vysoká škola Danubius, 2015. 129 s.
ISBN 978-80-8167-045-9.

LACINA, K. Evropské systémy veřejné správy. Praha: Vysoká škola finanční a správní, 2005. 124 s. ISBN 80-86754-37-5.

OCHRANA, F. Manažerské metody ve veřejném sektoru, teorie, praxe a metodika uplatnění. Praha: Ekopress, 2002. 216 s. ISBN 80-86119-51-3.

PÁNA, L. Normotvorná činnost obcí v ČR na příkladu měst České Budějovice a Příbram. In Decentralizácia a efektívnosť verejnej správy v podmienkach regiónov EÚ. Teória a prax verejnej politiky v SR. Elektronický sborník. Banská Bystrica: UMB, FPVaMV, 2010. ISBN 978-80-557-0088-5.

POMAHAČ, R. a kol. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2013. 315 s. ISBN
978-80-7400-447-6.

PONIKELSKÝ, P. a kol. Organizace regionálního rozvoje. Praha: Vysoká škola regionálního rozvoje, 2011. 126 s. ISBN 978-80-87174-10-4.

PRŮCHA, P. Správní právo-obecná část. Brno: Doplněk, 2012. 428 s. 978-80-7239-281-0.

SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 2. vyd. Praha: ASPI, 2009. 464 s.
ISBN 978-80-7357-382-9.

VALEŠ, L. Politologické aspekty veřejné správy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2006. 144 s.
ISBN 80-7380-010-1.

VLÁČIL, J. Veřejná správa: Sociálně-psychologické problémy v historii a současnosti. Praha: Linde, 2002. 323. s. ISBN 80-7201-379-3.

Územní samospráva (zákon o obcích, zákon o krajích vč. prováděcích předpisů) k 1. 1. 2009. Praha: Eurounion, 2008. 567 s. ISBN 978-80-7317-074-5.

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) ve znění pozdějších předpisů.

Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) ve znění pozdějších předpisů.

Zákon č. 248/1995 Sb. o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů ve znění pozdějších předpisů.

Zákon č. 89/2012 Sb. Občanský zákoník.

MANAGEMENT VEŘEJNÉ SPRÁVY

1 Pojmové vymezení řízení

Procesy řízení jsou vlastní systémům biologické i sociální povahy a technickým systémům, které byly vytvořeny lidmi.

Existují tři základní oblasti řízení:

řízení strojů a technologických procesů,
řízení činnosti jednotlivců a skupin,
řízení procesů probíhajících v biologických organismech.

Řízení jednotlivců a skupin – společenské řízení je působení na společnost a její prvky tak, aby bylo zabezpečené jejich fungování a vývoj. Řízení zasahuje všechny stránky
a oblasti společenského života.

Řízení je subjekt objektovým procesem.

Subjektem je převážně lidský subjekt řízení. Úlohou subjektu řízení je aktivní působení zaměřené na dosažení vytýčeného cíle.

Objektem jsou:

osoby a skupiny,
procesy,
neživé objekty.

Úlohou objektu řízení (lidé, skupiny, jednotlivci) je možnost a ochota reagovat žádoucím způsobem na řídící podněty.

Řízení je cyklický, relativně uzavřený proces, který začíná vytýčením cílů veřejné správy jako celku nebo jejích jednotlivých organizačních prvků a končí jejich splněním, dosažením určitého výsledku.

Každá konkrétní řídící činnost, jako cyklický proces, se člení na určité etapy. Každá etapa je relativně samostatná jako prvek systému řízení. Předcházející etapa je nevyhnutelným předpokladem etapy následující. Všechny etapy spolu úzce souvisejí, vzájemně se systémově ovlivňují.

2 Základní etapy systému řízení veřejné správy

Řídící a regulační prvky v činnosti státní správy

Řídící prvky v činnosti státní správy souvisí především s její organizační funkcí
a projevují se v jejím cílovém zaměření a chování. Řízení můžeme považovat za proces dosahování nově stanovených cílů, za proces cílené aktivizace chování. Potom se státní správa projevuje jako řízení tehdy, když smyslem její činnosti jsou nově dosahované stavy.
Je zřejmé, že státní správa si primární cíle nestanoví sama, ale že jsou odvozovány od zákonů jako aktů zákonodárné moci.

Regulační prvky v činnosti státní správy souvisejí s jejím mocensko-ochranným působením. Obecně regulační funkcí je udržení žádoucího stavu na požadované úrovni, nebo obnovení předchozího stavu, který byl narušen nežádoucími vlivy.

Regulaci můžeme označit za proces cílené stabilizace chování. V obsahu státní správy se uplatňuje tam, kde státní správa vystupuje jako ochránce a garant určitého zákonného stavu a jako subjekt zajišťující nápravu při nežádoucím narušení.

Státní správa v sobě spojuje účelným způsobem řízení a regulaci s cílem realizovat výkonnou moc.

Podrobněji Průcha, P. Veřejná správa a samospráva, s. 18-19.

Základní etapy systému řízení veřejné správy

Plánování.
Rozhodování.
Organizování, implementace rozhodnutí.
Vedení a personální řízení lidí.
Kontrolování a monitorování.
Prezentování organizace.

Systémový pohled ukazuje, že tyto etapy nejsou od sebe izolované, striktně oddělené. V realitě se také vždy nevyskytují v logickém uspořádání a ve stejných proporcích.

Plánování

Plánování je projektování budoucnosti, budoucího stavu. Pomocí plánování se určují cíle organizace a určují se způsoby, jak určité cíle v určeném čase a na požadované úrovni dosáhnout.

V průběhu plánování se směr budoucího vývoje organizace stále zpřesňuje.
To umožňuje reagovat na nepředvídané změny v okolním prostředí. Plánování je jedním z projevů racionality chování organizace.

Základní a jednou z nejdůležitějších plánovacích činností manažera, je zejména plánování strategické, resp. strategický management. Strategický management pomáhá předvídat a řešit množství faktorů vnitřního a vnějšího prostředí, které nespadají
do běžných operativních činností. Strategický management je často založen na vizích
a představách rozhodujících představitelů regionu, a je pak úkolem manažera tyto vize převést do programů, propojit je na rozpočtový proces a následně implementovat do praxe.

Vize by měla například odpovědět na otázky: Jak bude území vypadat v budoucnosti? Co bude odlišovat naši obec, kraj od jiných? Jak bude obec, kraj vnímán jeho obyvateli
a podnikatelskou sférou?

V rámci strategického managementu jsou vypracovávány strategické plány rozvoje, operační rozpočty a plány kapitálových investic. Každá strategie musí respektovat místní podmínky, měla by vyjadřovat zájmy a potřeby občanů, místních podnikatelů a zaměstnanců a dosáhnout všeobecné podpory obyvatel.

Klíčová úloha plánování je především v etapě vypracování cílů. Řízení představuje nepřetržitý proces vytyčování, výběru a realizace cílů. Systém řízení veřejné správy funguje za účelem dosažení určitých cílů. Cíle veřejné správy sehrávají důležitou roli také ve vnitřních vztazích, tj. mezi subjekty a objekty řízení. Z uvedeného vyplývají dvě základní funkce cílů řízení veřejné správy:

Cíle vymezují jasně a zřetelně systém veřejné správy ve vztahu k jejímu okolí.
Uvnitř systému sjednocují a orientují působení objektu a subjektu.

V průběhu formulování cílů může dojít k následujícím rozporům:

a) rozpor mezi cílem systému řízení jako celku, jeho částí a případně mezi individuálními cíli jednotlivců. Může vzniknout v důsledku chybné formulace subjektem nebo chybného nebo nedostatečného pochopení objektem řízení;
b) rozpor mezi cíli stanovenými subjektem řízení a představami objektu řízení o těchto cílech. Může vznikat v důsledku nedostatečné informovanosti o obsahu a významu cílů, nedostatečné motivace a stimulace těch, kteří cíle realizují.
Rozhodování

Základem veškeré manažerské práce je rozhodování, které prolíná všemi dalšími činnostmi. Důležité je na rozhodování pohlížet jako na proces, který se realizuje prostřednictvím několika postupných kroků. Nejprve je nutné identifikovat:

možnosti (zde se analyzují reálné problémy versus disponibilní omezené zdroje),
dále se stanovují cíle,
vymezují se podmínky,
stanovují se alternativy, kritéria, podle nichž se tyto alternativy hodnotí, dochází ke třídění alternativ, výběru alternativy a k její konečné realizaci.

Dodržení všech jednotlivých kroků rozhodovacího procesu by mělo zajistit optimální rozhodnutí.

Zapojení široké veřejnosti do rozhodování a správy území přináší řadu výhod. Rozhodovací proces se stává otevřeným, lépe kontrolovatelným, bohatším o nové nápady, podněty a způsoby řešení a realizace, jsou zohledněny místní podmínky prostředí a jeho charakteristiky, je zabezpečena i zpětná vazba. Řada úřadů již přistoupila na praxi zjišťování úrovně spokojenosti obyvatel s poskytovanými službami. Pro takové účely jsou hojně využívány dotazníky a jsou prováděny průzkumy veřejného mínění.

Organizování a implementace rozhodnutí

Organizování vyjadřuje aktivní uspořádávání prvků v systému řízení organizačních prvků veřejné správy tak, aby systém optimálně fungoval a realizoval vytýčené cíle.

Obecně systém existuje mezi dvěma extrémy:

stav neorganizovanosti, kdy všechny prvky existují izolovaně. Jsou na sobě nezávislé, neexistuje mezi nimi systémová vazba;
stav totální organizovanosti, kde prvky systému jsou propojené všemi dostupnými vazbami. Systém nemá v žádném směru volnost, nemůže se přizpůsobovat změněným podmínkám.

Z uvedeného vyplývá, že optimální úroveň organizovanosti je stupněm mezi extrémními případy. Optimální stav je mezi úplnou autonomií prvků a jejich úplnou determinovaností. Prostřednictvím organizování se zabezpečuje fungování prvků systému
a systému jako celku.

Obsahem organizování je:

Vymezení souhrnu činností, postupů a nároků na lidské, věcné a finanční zdroje, které musí existovat, aby celek dosahoval stanovené cíle.

Syntéza činností a postupů podle různých kritérií, vymezování pravomoci
a zodpovědnosti. Vytváření, udržování a regulování systému řízení, vytváření organizačně strukturálních předpokladů pro součinnost lidí.

Do oblasti organizování spadá rovněž otázka financí, tedy finančního managementu. V jeho rámci jsou uplatňovány aktivity, které by měly vést k efektivnějšímu využívání zdrojů a k růstu výkonnosti. Důležitým pro všechny subjekty veřejné správy, tedy i pro orgány obcí
a krajů, je rozpočet a rozpočtový proces. Každý rozpočet prakticky představuje určitý plánovací dokument, slouží rovněž jako nástroj kontroly, svou roli zastává i v komunikaci informací.

Při sestavování rozpočtu je důležité splnit zejména dva hlavní požadavky, a to že rozpočet musí být přesný a reálný. Úkolem manažera v oblasti finančního managementu je kromě jiného také sledování změn v právní úpravě týkající se hospodaření obcí, resp. krajů, sledování státní politiky a jejích programů, stejně tak i programů Evropské unie. Oblast financí a hospodaření s majetkem je oblastí, která je pravděpodobně nejvíce omezena
a upravena v právních předpisech, jejich znalost je pro manažera naprosto nepostradatelná.

V procesu implementace, realizace rozhodnutí sehrává důležitou roli komunikace. Obecně můžeme komunikaci posuzovat jako vnitřní a vnější. Vnitřní komunikace bývá zpravidla upravena vnitřními předpisy úřadu a slouží hlavně jeho efektivnímu řízení. Vnější komunikace je bezprostředně spojena se správou obce či kraje. Je vždy vykonávána především pro jejich obyvatele. Komunikační proces posiluje nejen dobré vztahy s obyvateli, ale i s dalšími subjekty a partnery.

Úřady se snaží stát se v očích občanů a dalších subjektů oblíbenějšími, podporují komunikaci s veřejností, zavádějí jednotný styl prezentace, budují svou image, navazují partnerské vztahy s podnikatelskou sférou, ale i s dalšími úřady a organizacemi, a to i na mezinárodní úrovni. Mezinárodní partnerství regionů a obcí je dnes zcela běžnou záležitostí. Mezery lze ještě nalézat ve spolupráci s podnikatelskou sférou, i zde je však snaha tyto vazby posílit, např. podporováním spolupráce na principu tzv. Public Private Partnership (PPP).

Metodická poznámka: Problémy komunikace ve veřejné správě jsou řešeny v samostatném učebním předmětu „Řízení a komunikační dovednosti“.

Podrobněji Erneker, J. Řízení a komunikační dovednosti, 98 s.

Vedení a personální řízení lidí

Moderní řízení spoléhá na to, že si lidé porozumí, že se mohou na sebe navzájem spolehnout. Obnovuje se význam základních lidských ctností, jako produktivních projevů.

Duševního pracovníka nelze přimět k vysokému výkonu metodou cukru a biče. Můžete mu nařídit, kdy má přijít do práce a kdy odejít apod. Ale nelze mu nařídit, aby byl vysoce tvořivý. K tomu jej musí dovést pružina jeho ctižádostivé odbornosti, příklad
a pobídka vůdčích osobností, celkové prostředí inteligentní součinnosti, informační podpora, materiální prostředky k práci apod. (Moderní řízení, 1993, č. 8, s. 8).

Vedení lidí je vzájemným působením. Proto musí vedoucí respektovat, jak jeho partneři vedení interpretují a chápou. Je to současně poznání toho, jak je osobnost vedoucího vnímána, interpretována a chápána.

Oblast personálního managementu je velmi rozsáhlá a pro fungování úřadu zcela nepostradatelná. Toto vychází ze skutečnosti, že činnost úřadu je na práci svých zaměstnanců zcela závislá. Týká se to jak řadových zaměstnanců, tak i nejvyššího vedení či znalostních pracovníků s vysokou odborností.

Se změnami společnosti, globalizací, v kontextu ekonomických změn a změn podmínek podnikatelského prostředí je třeba hledání nových cest a vnesení inovací do managementu. V této době jsou potřebné nové znalosti a dovednosti zaměstnanců i manažerů.

Jsou to právě změny manažerských přístupů, které přinášejí dlouhodobou konkurenční výhodu.

Podrobněji Holátová, D. Inovace managementu – předpoklad rozvoje. In Manažerská etika VIII., s. 73-79.

Kontrolování a monitorování

Pro účely monitorování a kontroly je vhodné na příslušném úřadě vytvořit samostatnou složku. Pro účely kontroly je toto již tradicí, důležitost je ale nutné vtisknout i procesu monitorování, tedy průběžnému sledování. Monitorování může být často přínosnější než následná kontrola, neboť díky němu je stále znám aktuální stav a je tedy možná včasná náprava ke stavu požadovanému. Monitorovací složkou jsou nejčastěji výbory či komise, zapojeni by do nich měli být zástupci místní samosprávy, významné zastoupení by měli mít představitelé soukromého sektoru, dalšími členy by pak měli být i experti z daných oblastí.

Kontrolování představuje cílevědomé hodnocení jevů a procesů řízeného systému veřejné správy s cílem přispět k jeho dynamické rovnováze.

Kontrola se uskutečňuje:

zjišťováním rozdílů mezi projektovaným stavem (žádoucím) a skutečným,
navrhováním opatření, které reagují na zjištěné rozdíly.

Funkce kontroly

a) poznávací funkce
získávání informací o cílech a plánech kontrolovaných,
získávání informací o skutečném stavu,
porovnávání získaných informací.

Proces získávání informací o rozdílech mezi předpokládaným a skutečným stavem
a zjišťování příčin odchylek má výrazný sociální charakter. Dotýká se bezprostředně činnosti lidí, úrovně jejich kvalifikace, úspěšnosti, efektivity činnosti. Výsledky kontroly mají vliv
na profesní kariéru.

b) motivační funkce
vztah kontroly a rozvoje aktivity,
vztah prvku obavy a povzbuzení,
úroveň a formy prosazování subjektu řízení,
vztah kontroly a rozvoje motivační struktury.
c) regulační funkce
efektivnost regulace chování a jednání,
vztah regulace a motivace,
metody a formy kontrolní činnosti.

Podrobněji viz Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol. Strategie rozvoje měst, obcí a regionů.

3 Nový management organizací veřejné správy

Moderní management organizací veřejné správy se na celém světě mění. Důvody jsou různé, ale mají své kořeny ve změně hodnot, která odmítá zbytečný centralizmus, byrokracii a autoritářské povýšené vystupování vůči občanům, kteří žijí v demokratickém společenském systému. Veřejná politika a správa se stávají v demokraciích velmi proměnlivou činností. Probíhají ve značně komplexním politickém prostředí. Manažeři správních organizací často nemají dostatek informací pro správné rozhodování.

Jako reakce na tuto změnu se začíná prosazovat koncept „New Public Management“ jako „nová“ filozofie správy. Tomu, aby se nový způsob řízení organizací veřejné správy přeměnil odpovídajícím způsobem do reálného správního jednání, napomáhá především intenzivní komunikace ve vnitřním vztahu správy a občanů, která je charakterizována kontinuitou, orientací na výsledek, otevřenost, přátelství a porozumění.

S ohledem na nové trendy v řízení organizací veřejné správy je možné určit základní ukazatele, které jsou specifické pro tento druh reformy veřejné správy. Na základě státně politického významu NPM je možné tyto ukazatele rozlišit ve dvou rovinách:

a) v rovině cílů,
b) v rovině prostředků.

Cíle New Public Managementu

orientace na vliv či dopad poskytnuté služby, s čím souvisí odmítnutí řízení vstupu, důraz na stanovování cílů a kontrolu poskytovaných služeb;
orientace na zákazníka s její filozofií podpory služeb organizací veřejné správy (produktů), které se zaměřují více než dosud na konkrétní potřeby uživatelů z řad občanů (zákazníků), a sledování spokojenosti občanů s poskytnutými službami;
orientace na náklady spojené s činností veřejné správy, a to prostřednictvím sloučení odpovědností za poskytnutou službu a rozpočet;
orientace na produkt založená na filozofii produkování veřejných statků. Veřejným statkem se rozumí takový statek či služba, jehož spotřeba je tzv. „nerivalitní“, tj. spotřeba statku či služby jednou osobou nesnižuje jeho dostupnost komukoliv jinému. Druhou klíčovou vlastností veřejného statku je skutečnost, že je v zásadě velmi obtížné až nemožné vyloučit jednotlivce z využívání tohoto statku či služby. Příkladem takového statku, resp. služby, je například veřejné osvětlení.

Prostředky New Public Managementu

náhrada pravidel a ustanovení zakázkami a smlouvami,
oddělení strategických a operativních kompetencí, tj. rozhodování o tom „co je úkolem“
a „jak bude úkol splněn“,
delegování zodpovědnosti do popředí, aby se tím zvětšil prostor pro iniciativu a kreativitu zaměstnanců veřejné správy,
organizace, resp. uspořádání veřejné správy v duchu modelu koncernu
s decentralizovanými, autonomními správními jednotkami,
smlouvy o provedení práce, resp. pracovní zakázky a sestavování globálního rozpočtu,
vytvoření motivačního systému ke zvýšení pracovní výkonnosti úředníků,
zavedení prvků soutěže do veřejné správy.

Výše uvedené členění na cíle a prostředky NPM má ozřejmit, že jde o dvojí pohled
na jeho realizaci: o filozofii, která usiluje o změnu mentality veřejné správy, a o soubor nástrojů, které se snaží o revitalizaci správních procesů.

Filozofie se pokouší do veřejné správy vnést podnikatelské myšlení soukromého sektoru a tím v ní uvést do pohybu tržní logiku. Soubor nástrojů usiluje oproti tomu zase o takovou změnu stávajících systémových zákonitostí, která by v rámci veřejné správy umožnila podnikatelské jednání.

NPM musí být tedy rozvíjen současně jako soubor nástrojů i jako filozofie organizací veřejné správy, protože jedině tak se dají rozpoznat státně politické důsledky nové formy řízení.

Filozofie NPM směřuje k tomu, aby do organizací veřejné správy byly spolu s tržní logikou přejaty i ekonomické zájmové struktury. Myšlenka efektivnosti se svým hlavním kritériem optimálního vztahu nákladů a užitků patří k hospodářskému úsilí o maximalizaci zisku. Tržní element NPM proto vyžaduje postupný vývoj od unaveného úředníka ve státní službě k typu „homo economicus“. To se odráží zvláště u obou cílů: orientace na náklady a na produkt.

Soubor nástrojů NPM, odvozených z podnikového hospodářství, tedy předpokládá,
že politické cíle (které vždy obsahují element obecného blaha) jsou předem dány a veřejná správa je jen řídí. Veřejná správa je z tohoto úhlu pohledu apolitická a usilovat o obecné blaho už není její úlohou. Správa se podle těchto komponentů NPM omezí jen na efektivnost v různých podobách a bude posuzována měřitelnými ukazateli její účinnosti. Odměněn bude ten, kdo je podle ekonomických kritérií úspěšný.

V realitě však ekonomicky přísný model NPM není zaváděn, ale pragmaticky
se přizpůsobuje aktuálním problémům dané země. Ve Švýcarsku se např. silně „helvetizuje“, tj. bývá přirovnáván ke kamenolomu, z něhož se případ od případu vylamují vhodné části, aby se z nich mohla složit žádoucí mozaika.

Úspěch či neúspěch modernizace veřejné správy, například pomocí NPM, je bezprostředně závislý na úrovni rozvoje lidského faktoru, na úrovni organizační kultury, která ovlivňuje nejen stimulaci a motivaci pracovníků veřejné správy, ale také jejich integraci do prostředí úřadů, kde pracují. Neméně důležitým faktorem je i politická vůle při realizaci případných změn vedoucích k implementaci nových metod řízení a zvýšení efektivity veřejného sektoru. Je to dlouhotrvající proces, jehož úspěšnost závisí na tom, jestli jsou všichni zúčastnění připraveni promítnout do svého jednání drobné a nepatrné kroky vedoucí ke změně. Jde vlastně o změnu kultury, která sice jednou začne, ale nikdy nekončí. NPM se tedy měl využívat ne jako integrovaný systém, ale jako soubor systémových nástrojů, z něhož se podle potřeby vyberou ty nejvhodnější, tak aby se dosáhlo požadovaného výsledku. Do řešení problémů se musí zapojit alespoň ty nejnutnější elementy NPM, které je nutno přizpůsobit jedinečnostem státního uspořádání a zohlednit státoprávní požadavky a přednosti existující podoby veřejné správy. Jen tak může NPM mít očekávaný přínos.

Při uskutečňování zásad New Public Management sehrávají významnou roli i některé mezinárodní organizace, jejichž členy jsou evropské státy. Z nich ke zvláště aktivním nesporně patří Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (Organizationfor Economic Cooperation and Development – OECD) vytvořená v roce 1961. Ta ve svém organizačním rámci zřídila útvar nazvaný Public Management Service a výbor PUMA tvořený představiteli všech členských států. Výbor PUMA, který patřil k iniciátorům reforem veřejné správy, byl založen v roce 1990. OECD pomoc zemím poskytuje formou Podpory zkvalitňování způsobů vlády a řízení ve středoevropských a východoevropských zemích (Support forImprovement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries); ta je známa též pod zkratkou SIGMA, jednotky zformované v rámci PUMA.

Jakákoliv podpora reformy veřejné správy je velmi cenná, v tomto ohledu jsou významné zejména zkušenostisprávních reforem z jiných zemí. Z nich je zřejmé, že NPM přináší jednotlivým státům důležité informace v oblasti řízení veřejného sektoru, úspěch tohoto konceptu však záleží vždy na konkrétní implementaci konceptu v každé zemi…

Více k NPM Kozáková, 2001; Pána, 2013.

4 Pozice a role manažera v řízení veřejné správy

Rozvoj jakéhokoliv území je velmi úzce vázán na orgán, který ho řídí a na jeho zaměstnance. Na kvalitě jejich práce je závislá úspěšnost celého regionu. Manažer působící
ve veřejné správě navíc nese i tzv. správní zodpovědnost, tedy zodpovědnost vůči veřejnosti za provádění veřejné politiky, finanční řízení a administrativní rozhodování. V rámci rozhodování přitom musí respektovat nadřazenost veřejného zájmu nad soukromým. Z tohoto důvodu se objevuje stále sílící snaha v maximální míře umožňovat občanům participaci na rozhodováních procesů v otázkách rozvoje jejich území.

Existují dva rozšířené postoje k významu manažerské práce v organizaci. První tvrdí, že řídící pracovníci mají přímou odpovědnost za úspěch či neúspěch organizace. Druzí naopak tvrdí, že manažeři mají jen malý vliv na výsledky organizace. Podle něj o úspěchu rozhodují síly, které nejsou pod kontrolou manažerů.

Můžeme souhlasit s názory, že vznik moderního managementu byl iniciován prudkým rozmachem podnikání, a to zejména v oblasti průmyslu. Rozvíjející se poznatková báze managementu však postupně začala nalézat stále větší uplatnění i mimo oblast svého vzniku. Ukázalo se, že základní principy, přístupy a metody managementu nejsou vázány na podniky, ale jsou aplikovatelné pro řídící činnost obecně, bez ohledu na to, v jaké organizaci probíhá. To lze dokumentovat úspěšnými a v současné době již zcela běžnými aplikacemi managementu do oblasti nepodnikatelských subjektů, a to zejména institucí veřejné správy.

Přesto se lze i dnes často setkat s názorem, že řízení ve veřejné správě je velice specifické a že se při něm manažerských přístupů nedá příliš využívat. Při bližším pohledu a analýze se ovšem spíše ukazuje, že management ve veřejné správě nepracuje ani se zcela jinými metodami či nástroji řízení, ani v něm nedochází k nějakému odlišnému rozhodovacímu cyklu.

Aplikuje se zde stejné kritérium ekonomické racionality, velící volit levnější cestu ke stejnému efektu, resp. takovou variantu, která při stejných nákladech přináší vyšší užitek. Řídící pracovníci zde čelí více méně ve stejné míře nejistotě a rizikům jako manažeři v podnikové sféře. Je pravdou, že volení funkcionáři a úředníci nejsou vystaveni osudovým majetkovým důsledkům špatného investičního rozhodnutí, nezkrachují, ani se nestanou doživotními dlužníky, jako tomu může být u soukromých podnikatelů. Snad „jen“ riskují kariéru, prestiž a své postavení. Tato skutečnost bývá někdy uváděna jako hlavní příčina dosahování celkově nižší efektivnosti ve veřejném sektoru, častých případů plýtvání, špatné koordinace a převažování osobních zájmů nad zájmem veřejným.

Rozdílná zainteresovanost zde jistě hraje svoji roli. Avšak zdaleka nejde o příčinu jedinou. Zdá se, že tím hlavním z nich je nejednoznačnost kritéria, podle kterého bývají konkrétní rozhodnutí hodnocena jako úspěšná. V případě hospodaření v rámci tržního prostředí je toto kritérium většinou jasně definované a prokazatelné. Náklady a výnosy (resp. užitky) jednotlivých variant jsou sice předem obtížně předvídatelné, ale zpětně je lze dostatečně čitelně získat a vyhodnotit. Při rozhodování o výběru mezi různými variantami rozpočtových výdajů je nejistota úplně stejná, avšak ani zpětně nejsou informace o „ceně“ vstupů a výstupů dostatečné.

Do hodnocení jednotlivých variant se promítají politické aspekty a nejrůznější zájmy. Čistě ekonomické aspekty rozhodnutí jsou až sekundární, převládá potřeba zohledňovat politické a sociální aspekty daných rozhodnutí, nezbytnost zachování legality
a demokratičnosti samotného procesu přijímání rozhodnutí apod.

Podrobněji viz Rektořík, J., Šelešovský, J. a kol. Strategie rozvoje měst, obcí a regionů,
s. 15-16.

Vliv a svoboda manažerských rozhodnutí v organizaci jsou podmíněny řadou objektivních faktorů, které můžeme v zásadě rozdělit na:

Faktory vnějšího prostředí organizace

Řídící procesy ve veřejné správě jsou významně ovlivňované specifikou vnějšího prostředí. Specifické vnější prostředí veřejnoprávních organizací tvoří vnější instituce, organizace nebo občané, kteří svou činností přímo ovlivňují fungování organizací a plnění jejich cílů. Platí, že pro různé typy organizací veřejné správy existuje velmi diferencované vnější prostředí.

Za prvé se projevuje růstem komplexnosti prostředí. Například starostové, primátoři a hejtmani při projednávání veřejných věcí vstupují do vztahů s větším množstvím subjektů s různými zájmy a potřebami. Neurčitost prostředí veřejné správy dále zvyšuje historicky vzniklé rozdělení kompetencí mezi relativně nezávislé subjekty. Velká část veřejné správy
je vykonávaná státem, část úkolů zabezpečují občané svou samosprávou a část
je v kompetenci různých korporací, profesních sdružení apod. Při výkonu některých veřejných služeb se státní organizace střetávají s „konkurencí“ v podobě soukromých či nestátních programů podobného zaměření.

Za druhé se veliká neurčitost vnějšího prostředí projevuje vysokou dynamikou neočekávaných a nepředpokládaných změn.

Růst neurčitosti vnějšího prostředí sledovaných organizací ve svých důsledcích zvyšuje prostor pro svobodu rozhodování. Manažeři ztrácejí jistotu ve svých rozhodnutích, mají nedostatek informací potřebných pro jistá a jednoznačná rozhodnutí. Rozhodování
se stává v řadě případů obtížné, stresující a někdy vyžaduje osobní statečnost.

Faktory vnitřního prostředí

Vnitřní prostředí je ovlivňováno především úrovní organizační kultury. Organizační kultura je pro členy organizace či úřadu všeobecně sdílený a přijatý souhrn významů a vzorů, které určují, jak se mají zaměstnanci chovat. Kultura úřadu do značné míry ovlivňuje, do jaké míry se zaměstnanci cítí být součástí organizace, jak velký význam je přikládán skupinové práci, jakou hodnotu mají v organizaci lidé, jestli je možná koordinace práce různých oddělení mezi sebou, jakým způsobem se provádí kontrola, jak jsou ochotni zaměstnanci přijímat riziko nebo konflikt, podle jakých kritérií jsou lidé odměňováni apod. Organizační kultura
se utváří dlouhodobě a přenáší se pomocí jazyka a symbolů z jedné generace pracovníků
na druhou.

Rozlišuje se silná a slabá kultura. Silné kultury jsou takové, které mají větší vliv v organizaci: zaměstnanci je ve větší míře přijímají a jsou pro ně více závazné. Slabá kultura se projevuje tím, že v organizaci není jasné, co je a co není důležité. V takových organizacích je kultura s velkou pravděpodobností nevhodně ovlivňována manažery. Slabá kultura většinou souvisí s nečitelným, nečekaně se měnícím a kampaňovitým chováním manažerů.

Vnější prostředí i organizační kultura tedy určují objektivní podmínky pro rozhodování manažerů ve veřejné správě.

Na základě rozdílné organizace, cílů a funkcí státní správy a samosprávy vzniká také specifika řídících procesů. Jak státní správu, tak samosprávu vykonávají správní orgány na základě zákona a jsou přitom vázány celým správním řádem, tedy veškerými právními předpisy. Pro (územní i profesní) samosprávu je však charakteristická přece jen poněkud větší volnost. To je vidět např. při srovnání ustanovení zákona o obcích upravujících, čím (jakými předpisy) se mají orgány obcí řídit při výkonu samostatné působnosti (územní samosprávy)
a čím při výkonu přenesené působnosti (státní správy). Zatímco výkon samosprávy je vázán jen právními předpisy, pro výkon státní správy jsou závazné i tzv. interní předpisy (v případě orgánů obcí a krajů jsou to usnesení vlády a směrnice ministerstev a dalších ústředních správních úřadů).

Řídící procesy musí také respektovat obecné odlišnosti samosprávy a státní správy v oblasti vztahů nadřízenosti a podřízenosti. Pro státní správu jsou typické vztahy nadřízenosti a podřízenosti. Při výkonu samosprávy naopak mezi orgány veřejné správy vztahy nadřízenosti a podřízenosti neexistují, a to ani mezi orgány samosprávy navzájem, ani mezi orgány samosprávy a orgány státní správy. Státní orgány (vláda, ministerstva, územní správní úřady) nejsou hierarchicky nadřízeny orgánům samosprávy. V zákonem stanovených případech a zákonem stanoveným způsobem nad nimi mohou vykonávat pouze správní dozor. Ani orgány krajů nejsou při výkonu samostatné působnosti nadřízeny orgánům obcí. Jak zastupitelstva obcí, tak zastupitelstva krajů jsou volena v přímých volbách.

Dalším znakem, rozlišujícím řízení státní správy a samosprávy, je způsob rozhodování, resp. složení orgánů veřejné správy. Zatímco pro samosprávu je typické rozhodování kolektivní v rámci kolektivních správních orgánů, pro státní správu je naopak charakteristické rozhodování monokratické, tedy rozhodování jednou úřední osobou. S tím souvisí i další odlišující znak, který je způsob konstituování orgánů veřejné správy v případě samosprávy a státní správy. Zatímco v případě samosprávy převažuje princip volební (samosprávné orgány vznikají na základě přímých či nepřímých voleb, např. volba obecního zastupitelstva a v jeho rámci volba starosty a obecní rady), v případě státní správy převládá naopak princip jmenovací (v rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti typických pro státní správu).

Podrobněji viz Vedral, J. Obecné principy organizace a činnosti veřejné správy, s. 7-13.

Charakteristika manažerských rolí

Představitelé veřejné správy vstupují do komunikace v různých manažerských rolích, které musí plnit. Komunikace tak získává v jejich práci různý význam, sleduje různé cíle. V reálné řídící činnosti také nabývá různorodých podob. Například starosta, hejtman nebo jiný vedoucí správní úředník musí plnit při výkonu své funkce nejméně tři typy rolí. Při všech dochází ke sdělování informací nebo se informací bezprostředně využívá. Jsou to role interpersonální, informační a rozhodovací.

Interpersonální role

Manažer jako reprezentant V manažerské činnosti je důležité jak představitel veřejné správy nebo jejího organizačního prvku reprezentuje cíle a úkoly správních úřadů. Zde se výrazně prosazuje image manažera a jeho osobnostní vlastnosti.
Manažer jako subjekt vedení lidí. Obsahem této role je činnost směřující k vedení lidí, jejich regulování, stimulování i aktivizování.
Manažer jako spojka. Jde o interakce mimo organizační strukturu řízeného prvku. Role je spojená s velkým počtem vztahů, které manažer musí udržovat s jednotlivci i skupinami. Čím má manažer vyšší postavení, tím se zvyšuje pravděpodobnost vyššího počtu interakcí.

Starostové a hejtmani jako reprezentanti úřadu i obce a kraje vykonávají řadu rutinních činností právní i společenské povahy. Přijímají zdvořilostní návštěvy, podepisují dokumenty apod. Dále vyjednávají a řeší spory jak uvnitř úřadu, tak navenek. Musí umět motivovat a stimulovat činnosti svých podřízených. Při těchto činnostech by měli prokázat své komunikační schopnosti v situacích, kdy naráží na různé politické dohody, kdy musí hledat přijatelná kompromisní řešení. Představitelé veřejné správy také pracují na budování vlastní sítě vnějších kontaktů, která jim přináší podporu ostatních subjektů veřejného života v obci, městě nebo kraji.

Informační role

Informační role charakterizují manažera jako nervové centrum, kde se informace přijímají, přenášejí a znovu kombinují. Tato role má následující dílčí aspekty:

a) Manažer jako monitor. Manažer stále sleduje změny v prostředí, aby získával, shromažďoval a vyhodnocoval potřebné informace. Musí sledovat vývoj řízeného organizačního prvku i jeho prostředí, identifikovat změny, analyzovat determinující faktory
a přijímat rozhodnutí o využívání získaných informací.
b) Manažer jako rozšiřovatel informací. Jeho úkolem je poskytovat pracovníkům takové potřebné informace, které oni sami nemohou získat prostřednictvím svojí činnosti. Starostové dále konfrontují plány a koncepce veřejné správy se skutečností, musí být schopni
korigovat cíle v souvislosti s neočekávanými a rušivými vlivy. Další rozhodování souvisí
s rozmísťováním investic a finančních zdrojů v obci a kraji i uvnitř úřadu. Při těchto aktivitách je důležité, aby se starostové a hejtmani napojili na pracovníky, kteří organizují manažerský informační systém správních úřadů i obce a kraje.
c) Manažer jako mluvčí. Manažer se zde soustřeďuje především na externí komunikaci, jejímž prostřednictvím prezentuje a reprezentuje řízený organizační prvek i celý systém veřejné správy.

Na všechny uvedené činnosti a role nejsou představitelé veřejné správy sami. Funkcí jejich sekretariátů by mělo být především dokázat účelně a efektivně strukturovat přijímané a podávané informace. Všechny naznačené okolnosti vedou k závěru, že dobrý úředník nesmí podceňovat komunikační schopnosti své i svých podřízených. Efektivní a účinná komunikace není samozřejmostí. Její zvládnutí vyžaduje námahu. Do značné míry se lze naučit zásadám

komunikace, která bude odpovídat záměrům politiků a úředníků i objektivním podmínkám, v nichž tito lidé působí.

Rozhodovací role

a) Manažer jako podnikatel. Obecně je tato role zaměřena na zdokonalování činnosti řízeného prvku, na realizaci potřebných změn. V prostředí veřejné správy se ale tato funkce pochopitelně odlišuje od funkce manažerů pracujících v podnikatelském prostředí.
b) Manažer jako řešitel vzniklých poruch. Jestliže vzniknou poruchy, dezintegrační faktory, nejrůznější konflikty musí manažer optimálními přístupy uvedené problémy řešit. To vyžaduje znalost příčin uvedených problémů, ale také schopnosti přijímat účinná řídící opatření. Tato role je velmi blízká požadavkům na realizaci krizového řízení.
c) Manažer jako alokátor zdrojů (materiálních a lidských). V důsledku nedostatku
a rozdílného významu těchto zdrojů je jejich rozdělování jedno z nejdůležitějších manažerských činností. Do realizace této funkce vstupují prakticky všechny manažerské funkce a etapy řídícího procesu. Konkrétní realizace této funkce závisí na úrovni manažerské pozice (vrcholová, střední, základní). Starostové dále konfrontují plány a koncepce veřejné správy se skutečností, musí být schopni korigovat cíle v souvislosti s neočekávanými a rušivými vlivy. Další rozhodování souvisí s rozmísťováním investic a finančních zdrojů v obci a kraji i uvnitř úřadu. Při těchto aktivitách je důležité, aby se starostové a hejtmani napojili na pracovníky, kteří organizují manažerský informační systém správních úřadů i obce a kraje.
d) Manažer jako vyjednávač. Manažer vystupuje ve jménu veřejné správy, konkrétního správního úřadu nebo podřízeného pracovníka. Představitel veřejné správy by měl být nositelem nových nápadů. Měl by iniciovat nová, progresivní řešení. Musí mít schopnost přesvědčit ostatní o správnosti svých myšlenek. Protože vyjednává s hlavními partnery, tedy institucemi a zástupci občanů, měl by umět pohotově, koncepčně a okamžitě rozhodnout. Také v této roli vyjednávače potřebuje nefiltrované a přesné informace.

Tyto manažerské role vytvářejí integrovaný celek, i když jejich plnění je závislé
na konkrétní situaci, na aktuálních potřebách řídícího procesu apod. Především zde je potřebné uplatňovat tzv. situační přístup.

Podrobněji viz Rektořík, J., Šelešovský, J. Strategie-komunikace-řízení, 128 s.; Sedlák, M. Základy manažmentu, s. 126-134.; Skořepa, L. Erneker, J. Řízení a manažerské dovednosti, s. 16-92.

Manažeři soukromých společností navíc obhajují svá rozhodnutí pouze vůči relativně omezené skupině subjektů – vlastníkům, akcionářům. Nikdo po nich nechce, aby svým rozhodnutím uspokojili co nejširší spektrum mnohdy zcela protikladných zájmů, jako je tomu v souvislosti s rozhodováním v sektoru veřejném.

To vše by vytvářelo z rozhodování ve veřejném sektoru složitý proces i v situaci, kdybychom se nemuseli potýkat s důsledky celkové stagnace růstu ekonomiky a s tím souvisejícími omezeními veřejných příjmů. Čím méně prostředků zbývá k rozdělení, tím větší je odpovědnost za jejich efektivní využití. Tím obtížnější je přijetí správných rozhodnutí, neboť se zmenšuje manévrovací prostor. Dopady případných nesprávných rozhodnutí jsou tvrdší, náklady ušlé příležitosti vyšší. Roste i polická odpovědnost těch, kteří o těchto prostředcích rozhodují.

Otázky k zamyšlení:

Stručně charakterizujte základní etapy (funkce)systému řízení veřejné správy.
Analyzujte základní prostředky New Public Managementu (NPM).
Uveďte prostředky realizace New Public Managementu.
Jaké osobnostní vlastnosti by měl mít, podle vašeho názoru, manažer v řízení veřejné správy?
Proč musí být NPM rozvíjen současně jako soubor nástrojů i jako filozofie organizací veřejné správy.
Vysvětlete, proč státní správa, která je svou povahou organizující a mocensko-ochrannou činností státu, v sobě zahrnuje a spojuje prvky klasického řízení a prvky regulace.
Vytvořte vlastní model činností řídícího subjektu – manažera veřejné správy.
Už víte, že manažer obecně realizuje interpersonální, informační a rozhodovací funkce. Objasněte určité zvláštnosti, které má obsah uvedených funkcí v řídícím procesu veřejné správy.
Existuje rozdíl v řízení státní správy a samosprávy? Pokud ano, charakterizujte tyto rozdíly.
Popište řídící činnosti starosty v obci s přenesenou působností.
Charakterizujte řídící činnosti tajemníka obce s rozšířenou působností (obecní úřad má pochopitelně odbory).

Použitá literatura

HENDRYCH, D. Správní věda – Teorie veřejné správy. Praha: ASPI Publishing, 2003. 196 s. ISBN 80-86395-86-3.

HOLÁTOVÁ, D. Inovace managementu – předpoklad rozvoje. In Kol. Manažerská etika VIII. Inspirace pro 21. století. Inovace managementu. Zlín: UTB ve Zlíně, 2010, s. 73-79. ISBN 978-80-7318-9.

ERNEKER, J. Řízení a komunikační dovednosti. České Budějovice: VŠERS, 2005, 98 s. ISBN 80-86708-13-6.

KOZÁKOVÁ, S. New Public Management – alternativa řízení veřejné správy [online]. Brno : Masarykova univerzita v Brně, 2001 [cit. 2016-11-18]. Dostupné z WWW: <http://www.econ.muni.cz/~simona/skola/marketing/1npm.html>.

LACINA, K. a kol. Vybrané kapitoly ze soudobého řízení měst a obcí. Pardubice: FES Upa, 2002. ISBN 80-7194-495-5.

MAJTÁN, M. a kol. Manažment. Bratislava: Ekonóm, 2007. 310 s. ISBN 80-225-1388-1.

MALÍKOVÁ, Ĺ., JACKO, T. New public management a Slovensko. Podoby aplikace principů. Bratislava: Univerzita Komenského v Bratislave, 2013. 217 s. 978-80-223-3515-7.

OCHRANA, F. Veřejná volba a řízení veřejných výdajů. 1. vyd. Praha: Ekopress, 2003. 184 s. ISBN 80-86119-71-8.

PÁNA, L. New Public Management model in the Czech public sector. In 2 – st Scientific and Practical Conference. Kremenchuk: Kremenchuk Mykhailo Ostohradskyi National University, 2013. ISSN 2227-3549.

PORVAZNÍK, J. a kol. Celostný management. Žilina: Poradca podnikateľa, 2007. 540 s. ISBN 978-80-88931-73-7.

PRŮCHA, P. Veřejná správa a samospráva. Praha: Vysoká škola aplikovaného práva, 2004. 241 s. ISBN 80-86775-03-8.

REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Strategie-komunikace-řízení. Díl IV. Brno: Masarykova univerzita, 2002. 128 s. ISBN 80-210-2957-9.

SEDLÁK, M. Základy manažmentu. 1. část. Bratislava: Alfa, 1993. 203 s. ISBN 80-05-01162-8.

SKOŘEPA, L., ERNEKER, J. Řízení a manažerské dovednosti. 1. díl. České Budějovice: VŠERS, 2006. 139 s. ISBN 80-86708-14-4.

Závěr

Rozpracování systémových aspektů veřejné správy umožňuje identifikovat a poznávat determinující a ovlivňující faktory jejího fungování ve spojení s aktuálními společenskými jevy a procesy. Základním záměrem učebního textu je postupně prohlubovat a precizovat systémový pohled na veřejnou správu. Současně chceme zdůraznit, že systémový přístup nepovažujeme za jedinou, všezahrnující metodu využitelnou pro analýzu systému veřejné správy a jejích subsystémů.

Systémový přístup, aplikovaný ve studijním textu, umožňuje:

překonávat izolovaný, parciální, izolovaný pohled na fungování veřejné správy,
zprostředkovat základní teoretické a metodické poznatky o celostním fungování systému veřejné správy. To umožní objasňovat vývoj jeho podsystémů, jejich společné fungování, pozitivní i negativní vliv na fungování celého systému,
ukazovat možnosti integrace a zkvalitňování systému, odhalovat negativní faktory
a objasňovat způsoby jejich eliminace,
přispívat k formování schopností a dovedností studentů poznávat současné procesy existující ve veřejné správě a implementovat získané poznatky do budoucí řídící činnosti,
poznávat a uvědomovat si složitost optimalizace veřejné správy a tak lépe chápat politické, informační a organizační změny, které se bezprostředně i zprostředkovaně dotýkají základních prvků systému veřejné správy,
prohlubovat schopnosti získávat a využívat informace o fungování veřejné správy
a využívat je k řešení aktuálních rozvojových problémů veřejné správy,
hlouběji pochopit obsahové a koordinační vazby mezi předměty „Veřejná správa a její systém“, „Správní právo a veřejná správa“, „Územní samospráva“.

Z obsahu a cílů systému veřejné správy a jeho subsystémů vyplývá, že se tato problematika stává vysoce kvalifikovanou a důležitou pro všechny pracovníky veřejné správy a především pak pro její manažery. Je proto zapotřebí učit studenty vidět problematiku veřejné správy v systémových souvislostech, objasňovat koordinaci strukturních prvků jednotlivých subsystémů i specifiku fungování jednotlivých subsystémů v jejich provázanosti a ve vzájemném ovlivňování. Jsme přesvědčeni, že právě vysoké školy mohou být prostředím, které by podporovalo systémového myšlení, samozřejmě v organickém spojení s dalšími metodami vědeckého poznání.

Teoretické poznatky a komunikační dovednosti získané absolvováním předmětu umožní studentům efektivně a přesvědčivě vystupovat na veřejnosti, tedy před občany, jednat s podnikatelským sektorem regionu, ale i mimo něj, komunikovat s dalšími úřady a správními orgány, navazovat mezinárodní partnerství a spolupráci.

Autoři učebního textu budou vděční za všechny podněty vedoucí k jeho zkvalitnění
a jeho efektivnímu využívání v pedagogickém procesu.

Literatura

BRŮNA, M. Veřejná správa (se zaměřením na obce a kraje). Praha: Institut pro místní správu, 2006. 88 s. ISBN 80-86976-09-2.

DUŠEK, J. Faktory regionálního růstu a rozvoje (se zaměřením na spolupráci měst a obcí
v Jihočeském kraji). 1. vydání. České Budějovice: VŠERS, 2010. 294 s. ISBN
978-80-86708-94-2.

ERNEKER, J. Základy komunikace. České Budějovice: VŠERS, 2004. 65 s. ISBN
80-86708-02-0.

ERNEKER, J. Sociální komunikace ve veřejné správě. České Budějovice: VŠERS, 2007.
136 s. ISBN 978-80-86708-47-8.

FOTR, J., ŠVECOVÁ, L. a kol. Manažerské rozhodování: postupy, metody a nástroje. Praha: Ekopress, 2010. 474 s. ISBN 978-80-86929-59-0.

GEIST, B. Sociologický slovník. Praha: Victoria Publishing, 1992. 647 s. ISBN
80-85605-28-7.

GROSPIČ, J., SVOBODA, K. Místní právní předpisy a jejich tvorba. Praha: Oeconomica, 2005. 138 s. ISBN 80-245-0892-3.

HALÁSKOVÁ, M. Veřejná správa v České republice a zemích EU. Ostrava: VŠB Technická univerzita, 2006. 176 s. ISBN 80-248-1266-5.

HEJDA, J., PŘIBYL, K. Správní právo. České Budějovice: VŠERS, 2011. 149 s. ISBN
978-80-87472-14-9.

HENDRYCH, D. a kol. Správní věda: teorie veřejné správy. 4. vyd. Praha: Wolters Kluwer, 2014. 242 s. ISBN 978-80-7478-561-0.

HOLÁTOVÁ, D. Inovace managementu – předpoklad rozvoje. In Manažerská etika VIII. Inspirace pro 21. stol. Inovace managementu. Zlín: UTB ve Zlíně, 2010, s. 73-79. ISBN 978-80-7318-9.

HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Základy organizace veřejné správy v ČR. Plzeň: Aleš Čeněk, 2013. 248 s. ISBN 978-80-7380-459-6.

KADEČKA S. Právo obcí a krajů v České republice. Praha: C. H. Beck, 2003. 408 s. ISBN 8071-79-794-4.

KÁŇA, P. Základy veřejné správy. 4. vyd. Ostrava: Montanex, 2014. 352 s. ISBN
978-80-7225-407-1.

KELLER, J. Sociologie organizace a byrokracie. 2. vyd. Praha: Sociologické nakladatelství, 2007. 182 s. ISBN 978-80-86429-74-8.

KODÝM, M. K metodologickým problémům managementu veřejné správy. In. Aktuální problémy managementu veřejné správy a metodologické předpoklady jeho rozvoje. Praha: Policejní akademie ČR, 2004. 105 s. ISBN 80-7251-174-2.

KOLEKTIV AUTORŮ. Úvod do regionálních věd a veřejné správy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. 455 s. ISBN 978-80-7380-086-4.

KOUDELKA, Z. Právní předpisy samosprávy. 2. vyd. Praha: Linde, 2008. 346 s. ISBN
80-7201-690-7.
LACINA, K. a kol. Vybrané kapitoly ze soudobého řízení měst a obcí. Pardubice: Univerzita Pardubice, 2002. 133 s. ISBN 80-7194-495-5.

LACINA, K. Evropská veřejná správa. Praha: Vysoká škola finanční a správní, 2004. 85 s. ISBN 80-86754-10-3.

MAJTÁN, M. a kol. Manažment. 4. vyd. Bratislava: Sprint dva, 2008. 429 s.
ISBN 80-890-8572-9.

MLÁDKOVÁ, L., JEDINÁK, P. a kol. Management. Plzeň: Aleš Čeněk, 2009. 273 s. ISBN 978-80-7380-230-1.

NOVÝ, I., SURYNEK, A. Sociologie pro ekonomy a manažery. Praha: GRADA, 2006, 287 s. ISBN 80-247-1705-0.

OCHRANA, F. Veřejný sektor a efektivní rozhodování. Praha: Management Press, 2001.
246 s. ISBN 80-7261-018-X.

OCHRANA, F. Manažerské metody ve veřejném sektoru, teorie, praxe a metodika uplatnění. Praha : Ekopress, 2002. 216 s. ISBN 80-86119-51-3.

OCHRANA, F. Veřejná volba a řízení veřejných výdajů. 1. vyd. Praha: Ekopress, 2003.
184 s. ISBN 80-86119-71-8.

PÁNA, L. Normotvorná činnost obcí v ČR na příkladu měst České Budějovice a Příbram). In Decentralizácia a efektívnosť verejnej správy v podmienkach regiónov EÚ. Teória a prax verejnej politiky v SR. Elektronický sborník. Banská Bystrica: UMB, FPVaMV, 2010. ISBN 978-80-557-0088-5.

POMAHAČ, R. a kol. Veřejná správa. Praha: C. H. Beck, 2013. 315 s. ISBN 978-80-7400-447-6.

PORVAZNÍK, J. a kol. Celostný manažment: piliere kompetentnosti v manažmente. Žilina: Bratislavská vysoká škola práva, 2007. 540 s. ISBN 978-80-88931-73-7.

PRŮCHA, P. Správní právo-obecná část. Brno: Doplněk, 2012. 428 s. 978-80-7239-281-0.

PRŮCHA, P. Veřejná správa a samospráva. Praha: Vysoká škola aplikovaného práva, 2004. 241 s. ISBN 80-86775-03-8.

REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ J. a kol. Strategie rozvoje měst, obcí a regionů. Brno: Masarykova univerzita, 1999. ISBN 80-210-2126-8.

REKTOŘÍK, J., ŠELEŠOVSKÝ, J. Strategie komunikace řízení. Díl IV. Brno: Masarykova univerzita, 2002. 128 s. ISBN 80-210-2957-9.

Sborník Veřejná správa v České republice. Praha: Ministerstvo vnitra ČR, 2005. 120 s. ISBN 80-239-4709-5.

SEDLÁK, M. Základy manažmentu. 2. vyd. Bratislava: Iura Edition, 2012. 330 s. ISBN
978-80-8078-455-3.

SKOŘEPA, L., ERNEKER, J. Řízení a manažerské dovednosti. 1. díl. České Budějovice: VŠERS, 2006. 139 s. ISBN 80-86708-14-4.

SKOŘEPA, L. a kol. Řízení a manažerské dovednosti. 2. díl. České Budějovice: VŠERS, 2007. 186 s. ISBN 978-80-86708-42-3.

SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 2. vyd. Praha: ASPI, 2009. 464 s. ISBN
978-80-7357-382-9.

SVATOŠ, R., Základy kriminologie a prevence kriminality. České Budějovice: VŠERS, 2009. 118 s. ISBN 978-80-86708-81-2.

VEDRAL, J. Obecné principy organizace a činnosti veřejné správy. Praha: Institut pro místní rozvoj, 2006. 95 s. ISBN 80-86976-06-8.

VLÁČIL, J. Veřejná správa: sociálně-psychologické problémy v historii a současnosti. Praha: Linde, 2002. 322 s. ISBN 80-7201-379-3.

WRIGHT, G., NEMEC, J. Management veřejné správy: Teorie a praxe. Bratislava: Ekopress, 2003. 419 s. ISBN 80-86119-70-X.

VYBRANÉ PRÁVNÍ NORMY doporučené ke studiu za účelem prohloubení vědomostí
a k přesnému výkladu jednotlivých tematických okruhů.

Legislativní dokumenty

Česko. Zákon č. 1 České národní rady z 16. prosince 1992, Ústava České republiky. In Sbírka zákonů 1/1993 Sb.

Česko. Zákon č. 2 České národní rady z 16. prosince 1992, Listina základních práv a svobod. In Sbírka zákonů 2/1993 Sb.

Česko. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) z 12. dubna 2000. In Sbírka zákonů 128/2000 Sb.

Česko. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) z 12. dubna 2000. In Sbírka zákonů 129/2000 Sb.

Česko. Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů z 13. června 2002. In Sbírka zákonů 312/2002 Sb.

Česko. Zákon č. 89/20012 Sb. Občanský Zákoník. In Sbírka zákonů 33/2012 Sb.

Česko. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. In Sbírka zákonů 174/2004 Sb.

Autoři: prof. PhDr. Jaroslav Erneker, DrSc.,
doc. PhDr. Lubomír Pána, Ph.D.

Název: Systémové aspekty veřejné správy, druhé doplněné vydání

Rozsah: stran

Náklad: ks

Účel: STUDIJNÍ TEXT

Rok vydání: 2017

Recenzenti:

Vydavatel: Vysoká škola evropských a regionálních studií, z. ú.

Žižkova tř. 6, 370 01 České Budějovice, www.vsers.cz

Tisk: Tribun EU, s. r. o., Brno

ISBN

← POLITICKÉ SYSTÉMY v zemích Evropy Substitution Power Elite in So-called Socialistic Social System →